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傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)面臨危機(jī)。改革后，我們采用聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制實(shí)際是恢復(fù)到了一家一戶經(jīng)營(yíng)的方式。而農(nóng)村糧食問(wèn)題解決以后，農(nóng)民的就業(yè)情況發(fā)生了變化，改變了農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的重要性，也改變了土地和他們的關(guān)系。從農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械漠a(chǎn)權(quán)束來(lái)看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。公社化的時(shí)候，三種權(quán)利是一起的，都?xì)w集體所有；聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包以后，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)第一次分離，這種安排調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)。土地流轉(zhuǎn)是第二次分離，即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包權(quán)還是農(nóng)戶的，但經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給了合作社或者企業(yè)。背景是，農(nóng)村的狀況發(fā)生了變化，好多人進(jìn)城打工了，留下的多是婦女和老人，農(nóng)村勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體也變成了老人和婦女。根據(jù)全國(guó)普查，1996年，婦女勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)者在中部和西部地區(qū)占到了47%，在全國(guó)占36%；而2009年，兩個(gè)比例全部超過(guò)了50%。青壯年出去后，經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)老齡化的趨勢(shì)。中西部50歲以上的經(jīng)營(yíng)者從1996年的17%-18%上升到現(xiàn)在的32%-33%，在勞動(dòng)力外流比較多的省份，這個(gè)比例甚至達(dá)到了46%。從中，我們可以看到經(jīng)營(yíng)主體的婦女化和老齡化。一家一戶的經(jīng)營(yíng)由于規(guī)模小，雖然解決了溫飽，但解決不了致富，雖然刺激了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但無(wú)法不斷地激勵(lì)這種積極性。所以，80年代后期和90年代農(nóng)業(yè)出現(xiàn)波動(dòng)，這可能是一個(gè)重要原因。隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)確實(shí)適應(yīng)不了人們的需要，反而成為阻礙農(nóng)業(yè)進(jìn)步的絆腳石。我們現(xiàn)在不完全的城市化和這可能也有關(guān)系。農(nóng)村邊緣化等現(xiàn)象一方面說(shuō)明了政策的失誤，另一方面也說(shuō)明了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的困境。
第二，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提。首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)分工和專業(yè)化生產(chǎn)。這在一家一戶是辦不到的，一家一戶只有自然分工，沒(méi)有社會(huì)分工；而土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后，我們看到，社會(huì)分工和專業(yè)化生產(chǎn)就發(fā)展起來(lái)了。這些地方都形成了專業(yè)化的生產(chǎn)基地，比如，山東建成了蔬菜基地，四川的專業(yè)化花卉基地，甚至出現(xiàn)了專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，科技投入增加了。這在一家一戶也是辦不到的，因?yàn)榇蟮臋C(jī)器用不上，科技投入和培訓(xùn)的規(guī)模都不行。所以，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要是經(jīng)驗(yàn)農(nóng)業(yè)，不能是科技農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，太空育種、基質(zhì)栽培都出現(xiàn)了。另外，公司帶來(lái)技術(shù)后必須培養(yǎng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。像四川的案例中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民接受培訓(xùn)后，不僅將技術(shù)用在公司的生產(chǎn)上，也用在自家的生產(chǎn)中。再次，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。以前，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)只存在于工業(yè)生產(chǎn)中，但現(xiàn)在我們看到，規(guī)模經(jīng)營(yíng)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中確實(shí)出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化。雖然和工業(yè)上的標(biāo)準(zhǔn)化水平不一樣，但在向那個(gè)方向走。山東的案例中，用老百姓的話說(shuō)“管理行距、間距、高度，都用尺子說(shuō)話；用肥時(shí)間、品種、劑量，都按規(guī)定操作“，農(nóng)民形象地說(shuō)，現(xiàn)在是管理卡尺子，施肥按單子，跳著標(biāo)準(zhǔn)舞種菜。四川榿泉是省級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化食用菌生產(chǎn)基地，省級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化紅提葡萄生產(chǎn)基地，都是標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)基地。再次，生態(tài)農(nóng)業(yè)。這在一家一戶也很難發(fā)展，雖然農(nóng)戶可能施有機(jī)肥，但規(guī)模有限，也不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)中出現(xiàn)的循環(huán)利用。最后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要要素是市場(chǎng)化。一家一戶生產(chǎn)的產(chǎn)品市場(chǎng)半徑很小，而規(guī)模生產(chǎn)后，市場(chǎng)的半徑大了，全國(guó)各地乃至國(guó)外都可以達(dá)到。而且，要素市場(chǎng)也發(fā)展起來(lái)了。農(nóng)民工流出去后，形成了外部勞動(dòng)力市場(chǎng)，而留守人員給進(jìn)入企業(yè)打工，形成了內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，這樣，內(nèi)外部勞動(dòng)力市場(chǎng)就都形成了。土地流轉(zhuǎn)形成了土地市場(chǎng)，形成了土地價(jià)格，租金就是地價(jià)的表現(xiàn)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然是市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展也和市場(chǎng)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，沒(méi)有市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)是發(fā)展不起來(lái)的。
第三，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)給農(nóng)村帶來(lái)了巨大的變化。比如，經(jīng)營(yíng)主體的由一家一戶變成了合作社和外部企業(yè)，解決了經(jīng)營(yíng)主體老齡化和婦女化的問(wèn)題。原來(lái)，政府不提倡外部企業(yè)進(jìn)入，現(xiàn)在外部企業(yè)進(jìn)入成為一種主要形式，怎么看這個(gè)問(wèn)題呢？之前政府不提倡是因?yàn)閾?dān)心企業(yè)到農(nóng)村包地侵犯農(nóng)民利益，但現(xiàn)在，企業(yè)進(jìn)入有其積極的一面，能帶來(lái)技術(shù)和資金，促進(jìn)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。所以，政府不應(yīng)該簡(jiǎn)單禁止，而應(yīng)該從政策上尋找應(yīng)對(duì)措施。政府可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行管理。首先，企業(yè)獲得土地時(shí)農(nóng)民是不是自愿。如果地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn)或者熱衷于企業(yè)招商而強(qiáng)制征地，那就應(yīng)該禁止企業(yè)進(jìn)入。其次，企業(yè)給農(nóng)民的租金是否是雙方協(xié)商決定，能否有保證。如果有保證，又是協(xié)商決定的，那就應(yīng)該允許。再次，企業(yè)獲得土地后是否用于農(nóng)業(yè)，如果不是，政府應(yīng)該要管理。這就要看政府的監(jiān)督管理職能是否跟得上。所以，企業(yè)進(jìn)入不是簡(jiǎn)單禁止的問(wèn)題，而是需要政府根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展水平，提高自身的監(jiān)督管理能力。另一方面，農(nóng)民的地位身份也發(fā)生了變化。公社化的時(shí)候，農(nóng)民只是勞動(dòng)者；聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包后，他們既是勞動(dòng)者，也是經(jīng)營(yíng)者；現(xiàn)在，他們變成財(cái)產(chǎn)所有者了，變成股民了。農(nóng)民有了租金，就有了財(cái)產(chǎn)收入?！段餀?quán)法》在法律上規(guī)定了土地承包權(quán)是物權(quán)，土地流轉(zhuǎn)后得到租金是物權(quán)真正實(shí)施的結(jié)果。所以，農(nóng)民身份變了，收入提高了。同時(shí)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。最后，新型合作經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包后，集體經(jīng)濟(jì)變成了空架子；土地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)濟(jì)不再是空架子，而有了實(shí)際內(nèi)容。目前，集體經(jīng)濟(jì)主要有三個(gè)來(lái)源。一個(gè)是整地多出來(lái)的部分，一個(gè)是公共設(shè)施，再一個(gè)是外部企業(yè)進(jìn)入后，村集體的一個(gè)重要作用就是提供服務(wù)，村集體也因此獲得了服務(wù)收入。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，所有權(quán)也并不是毫無(wú)作用。事實(shí)上，大規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，是所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合作的結(jié)果。
第四，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式選擇。從轉(zhuǎn)出角度看，有兩種情況。一種是農(nóng)戶直接流轉(zhuǎn)，外部企業(yè)進(jìn)入很少有農(nóng)戶直接流轉(zhuǎn)的。另一種是集體流轉(zhuǎn)和二次流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶先把地流轉(zhuǎn)給集體，集體再把土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)。集體在這里既是甲方又是乙方，起到了中介的作用。從流入角度看，有三種情況，分別是大戶、合作組織和外部企業(yè)。在這種情況下，集體只是簡(jiǎn)單的中介，但相比于簡(jiǎn)單的反租倒包，還是有變化的。至于流轉(zhuǎn)的規(guī)模，大戶多是幾十畝到上百畝，集體是幾百畝到上千畝，外部企業(yè)是幾千畝。三種形式中，合作組織最能保護(hù)農(nóng)民利益。大戶流轉(zhuǎn)只有租金，外部企業(yè)流轉(zhuǎn)還有勞動(dòng)收入，而合作組織租金、勞動(dòng)收入和分紅收入都有。按流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)對(duì)象分，大概有以下幾種：糧食、蔬菜水果、花卉苗圃、養(yǎng)殖和其他作物。大戶以種糧為主，合作組織以果蔬和養(yǎng)殖為主，企業(yè)則比較多，種糧、花卉苗圃等都有。按照流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶參與程度看，也是合作組織最高。按經(jīng)營(yíng)方式來(lái)看，主要有兩種：一是土地股份合作經(jīng)營(yíng)，一種是土地租賃經(jīng)營(yíng)。
土地股份合作經(jīng)營(yíng)和一般的股份制企業(yè)不同。以土地承包權(quán)作為股份進(jìn)行投資，不是真正的融資股份，具有租賃的性質(zhì)，可以取得租賃收入，但股權(quán)是不可能取得租賃收入的。特別是現(xiàn)階段土地股份還不能轉(zhuǎn)讓、買賣和抵押，所以和一般的股票更不一樣了。因?yàn)楣善笨梢匀〉霉上?、紅利，但不能取得租賃收入。另一個(gè)區(qū)別是，股份制企業(yè)的股東可以用腳投票，賣掉股權(quán)，而合作社還不能賣掉股權(quán)，雖然有退出的安排，可以轉(zhuǎn)讓，有時(shí)間限制。還有一個(gè)區(qū)別是，股份制企業(yè)可以破產(chǎn)清算，股東以自己的投資進(jìn)行償付，而一旦合作社關(guān)閉，土地還是社員的。另外，合作社具有地域性質(zhì)，社員直接參與合作社的事務(wù)相對(duì)較多，參與管理相對(duì)方便。股份制企業(yè)則不同，股東哪兒的都有，不是大股東，很少關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。土地股份合作社和土地租賃也有區(qū)別。土地股份合作制中，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡并不是完全的和徹底的，流轉(zhuǎn)以前，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶單獨(dú)享有的，流轉(zhuǎn)之后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是合作社共有的。而租賃制下的經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡是完全和徹底的，農(nóng)戶保有的只是收益權(quán)，雖然合約期滿可以收回，但從產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的程度上看，合作制不如租賃制。租賃制的農(nóng)戶收入只有租金，勞動(dòng)收入可以從承租方取得，也可以從別的地方取得。但在股份合作制下，農(nóng)戶除了收取租金，還可以參加勞動(dòng)，獲得勞動(dòng)收入，利潤(rùn)收入歸合作社農(nóng)戶共享。從收入的遞增安排來(lái)看，租賃制是固性合約安排，股份合作制是剩余合約?？梢?jiàn)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式?jīng)]有絕對(duì)的好和絕對(duì)的壞，要依情況而定。
第五，土地流轉(zhuǎn)中，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織起什么作用，應(yīng)如何看待其作用。從現(xiàn)在的狀況來(lái)看，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織起了相當(dāng)重要的作用。它們成為了流轉(zhuǎn)的主體，招商引資、大規(guī)模流轉(zhuǎn)都需要它們的參與。對(duì)此我們應(yīng)該怎么看？我想，政府起的作用應(yīng)該不是官員心血來(lái)潮的結(jié)果，而是建立在一定基礎(chǔ)和條件上的。首先，我們實(shí)行的是集體產(chǎn)權(quán)制度，黨和政府的動(dòng)員能力很強(qiáng)，中央要推行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，地方就會(huì)照辦，這不光是為了向上面交差，還可以提高當(dāng)?shù)氐恼?jī)。其次，土地流轉(zhuǎn)既牽扯到信息，也牽扯到信譽(yù)。一家一戶不愿意和企業(yè)打交道，因?yàn)槔习傩詹涣私馔獠康钠髽I(yè)。而政府可以解決這個(gè)問(wèn)題，比如，村政府可以到外部企業(yè)進(jìn)行考察。另一方面，外部企業(yè)也不愿意同農(nóng)戶打交道，因?yàn)槠髽I(yè)不在當(dāng)?shù)?，那么多農(nóng)戶，萬(wàn)一鬧起事來(lái)，企業(yè)拿他們沒(méi)辦法，強(qiáng)龍不壓地頭蛇?？梢?jiàn)，如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織，合作將很難實(shí)現(xiàn)。另外，農(nóng)戶有的是承包權(quán)，所有權(quán)在集體，如果農(nóng)民不愿意，土地也很難流轉(zhuǎn)。所以，土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程其實(shí)是承包權(quán)和所有權(quán)暫時(shí)合一的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程證明，所有權(quán)不是空的?，F(xiàn)在有兩個(gè)極端，有人認(rèn)為所有權(quán)應(yīng)該給農(nóng)戶，有人認(rèn)為所有權(quán)應(yīng)該歸集體，在現(xiàn)實(shí)中，兩者可能都有問(wèn)題。
雖然政府在土地流轉(zhuǎn)中扮演了重要角色，但有的也起了不好的作用，越俎代庖的事情也有發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中，土地流轉(zhuǎn)常常和農(nóng)地整理、城鄉(xiāng)掛鉤一起進(jìn)行，不光農(nóng)地在流轉(zhuǎn)，宅基地也在置換，給農(nóng)民蓋新村，這就帶來(lái)了問(wèn)題。以西部花鄉(xiāng)為例。4500畝地集體流轉(zhuǎn)，整地的過(guò)程中，建設(shè)用地騰出了367畝，他們把這347畝城鄉(xiāng)掛鉤后流轉(zhuǎn)給郫筒鎮(zhèn)，郫筒鎮(zhèn)按當(dāng)年招拍掛一畝地173萬(wàn)的價(jià)格計(jì)算，總共是6億多。但西部花鄉(xiāng)只給農(nóng)民算了4億多，另外2億不知道去哪兒了。這還不說(shuō)，4億元中，凌云村為農(nóng)民蓋新村花了1.8億，另外2.1花在了郫筒鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)上。所以，364畝最后相當(dāng)于只賣了1.8億。另外，成都已經(jīng)形成了置換的指標(biāo)交易市場(chǎng)，而市政府提供的資料顯示，交易的價(jià)格是一畝地8萬(wàn)。一個(gè)173萬(wàn)，一個(gè)8萬(wàn)，大家可以看到這里的差距有多大。
指標(biāo)交易可以算是中國(guó)改革中的創(chuàng)造。之前盛洪研究的外匯額度交易就是指標(biāo)交易。需要外匯的和有外匯的企業(yè)到外匯交易中心，先按官價(jià)交易外匯額度或者外匯指標(biāo)，出來(lái)了買的企業(yè)再按黑市價(jià)格把錢補(bǔ)齊。這種交易多了，官價(jià)和黑市價(jià)就開(kāi)始合一，促成了1994年的匯率并軌，這是件好事情。另一個(gè)指標(biāo)交易是江小涓和劉世錦研究的煙草指標(biāo)交易。煙草價(jià)高、利大、稅大，各地都爭(zhēng)，于是有生產(chǎn)指標(biāo)，然而有的地方?jīng)]有煙葉，有的地方指標(biāo)多，有的地方指標(biāo)不夠，發(fā)改委和煙草專賣局和各地商量采用煙草指標(biāo)交易，一方把指標(biāo)給對(duì)方，而對(duì)方則把稅收分一部分給該方。需要注意的是，這兩種指標(biāo)交易并不一樣。外匯交易發(fā)生在兩個(gè)市場(chǎng)主體之間，完全是市場(chǎng)行為；煙草指標(biāo)交易是配額交易，是政府之間的交易。而土地交易則兩者的特點(diǎn)都有，這就不好處理了。所以指標(biāo)交易在農(nóng)地交易上的運(yùn)用還存在不少的問(wèn)題。主要是政府暗箱操作，農(nóng)民被排除在外，侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。
第六，農(nóng)村金融和農(nóng)村企業(yè)家。土地流轉(zhuǎn)涉及到的一個(gè)重要問(wèn)題就是交易的融資，融資是大規(guī)模交易的必然需求?，F(xiàn)在的融資是怎么解決的呢？一是外部企業(yè)融資，二是政府融資，地方城投公司融資，也就是靠政府信譽(yù)融資?，F(xiàn)在農(nóng)村金融合作社只有一家，而且實(shí)際上農(nóng)信很少為農(nóng)民服務(wù)，滿足不了農(nóng)村的融資需求。村鎮(zhèn)銀行到去年年底全國(guó)總共只有500多家，還需要很多制度建設(shè)，才能發(fā)展起來(lái)?，F(xiàn)在發(fā)展不起來(lái)，只好選擇民間金融。所以，解決農(nóng)村金融問(wèn)題是一項(xiàng)迫切要做的工作。除了外部企業(yè)和政府，最重要的是發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，這個(gè)領(lǐng)域要放開(kāi)。要發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，就要有合作企業(yè)家。在當(dāng)前體制下，農(nóng)村的合作企業(yè)家本來(lái)就很少，如何給他們一個(gè)寬松的環(huán)境，讓他們?nèi)リJ、去成長(zhǎng)，現(xiàn)在很難。不光現(xiàn)有的企業(yè)家成長(zhǎng)很難，已有的企業(yè)家我們常常還要滅掉。最早下馬的企業(yè)家就是褚時(shí)健。農(nóng)村企業(yè)家下馬的也有，在我們的第二個(gè)報(bào)告里有個(gè)案例，是遼寧海城東三道村的老支部書(shū)記。他把全村3000多畝地都流轉(zhuǎn)了，和港商合作種菜，和韓商合作種尖塔椒，自己村里地不夠了，就到鞍山包地。就是這樣一個(gè)能人，卻因?yàn)楣珓?wù)吃飯沒(méi)開(kāi)發(fā)票被拉下了馬。其實(shí)，他并不在乎錢，他兒子經(jīng)營(yíng)企業(yè)，他開(kāi)的車都是兒子送的。但最后因?yàn)榘l(fā)票的事情被人抓住，甚至開(kāi)除了黨籍。所以，農(nóng)村能人是有的，但怎么保護(hù)他們是個(gè)大問(wèn)題。如果不能解決這一點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展會(huì)受到很大的限制。