村民委員會(huì)可以在農(nóng)村耕地開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嗎?
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè),應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,合理布局,綜合開發(fā),配套建設(shè);建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃,并依照法律規(guī)定辦理審批手續(xù)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi),具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建沒用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的,應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件,向縣級(jí)以上地方人民改府土地行改主管部燈提出申請(qǐng),按照省,自冶區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限,由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng),按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限,由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。
案例:宏源造紙廠是一家位于湘江之濱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),主要從事板紙生產(chǎn)。由于市場競爭激烈,板紙的銷售價(jià)格很低,利潤很薄,宏源造紙廠一直在勉強(qiáng)維持經(jīng)營。20世紀(jì)9年代后期,國家加大了對(duì)環(huán)境污染的治理力度,各地環(huán)保部門紛紛行動(dòng)起來,對(duì)各種排污企業(yè)進(jìn)行治理,其中造紙行業(yè)是重點(diǎn)治理對(duì)象。多年來靠直接排污才得以慘淡經(jīng)營的宏源造紙廠,這樣一來生存不下去了,于是關(guān)門停產(chǎn)。由于宏源造紙廠所處的地理位置交通便利,而且所在的鎮(zhèn)造紙產(chǎn)業(yè)已形成規(guī)模,具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,本縣一家國有企業(yè)聽說其關(guān)門停產(chǎn),就前來與之協(xié)商,準(zhǔn)備兼并。這對(duì)宏源造紙廠來說是求之不得。但當(dāng)雙方準(zhǔn)備辦理交接手續(xù)時(shí),宏源造紙廠所在村的村委會(huì)出面干預(yù)了,說按照法律規(guī)定,農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不能進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),而兼并企業(yè)對(duì)宏源造紙廠兼并的結(jié)果勢必造成農(nóng)村集體土地使用權(quán)的出讓,所以宏源造紙廠不能被企業(yè)兼并。對(duì)于村委會(huì)的說法,宏源造紙廠和兼并企業(yè)都不能接受,于是和村委會(huì)發(fā)生了糾紛。請(qǐng)問,被兼并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)移給兼并企業(yè)?
解答:在我國,土地的所有形式有兩種:全民所有和勞眾集體所有。全民所有即國家所有,其所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。勞動(dòng)群眾集體所有即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織。由于我國的人均耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平,十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地被確定為我國的一項(xiàng)基本國策。我國的耕地絕大部分屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的管理是實(shí)現(xiàn)切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策的關(guān)鍵。國家對(duì)農(nóng)村土地的管理主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地使用權(quán)的限制上。限制之一是不允許其隨意改變農(nóng)村土地的用途。國家對(duì)土地實(shí)行用途管制制度,通過土地利用總體計(jì)劃對(duì)不同的士地期定不同的用途。土地的用途一經(jīng)確定,任何單位和個(gè)人都不得擅自改變;土地的用途確實(shí)需要改變的,要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)變手續(xù)。限制之二是非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的任何單位和個(gè)人不能使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地進(jìn)行建設(shè),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自己用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)。限制之三是原則上不允許農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！敝栽瓌t上不允許農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn),是為了保持土地流轉(zhuǎn)市場的秩序。之所以又對(duì)因破產(chǎn)、兼并等情形造成的農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)開一面,是因?yàn)橐婪ㄈ〉棉r(nóng)民集體士地使用權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場主體要參與市場竟?fàn)?土地使用權(quán)作為企業(yè)的一項(xiàng)重要資產(chǎn),是企業(yè)參與市場競爭的重要物質(zhì)保障;如果不允許企業(yè)從農(nóng)民集體那里取得的土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),那么使用農(nóng)民集體土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就會(huì)在市場竟?fàn)幹刑幱诹觿?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的士地使用權(quán)不僅可以因企業(yè)的破產(chǎn)或被兼并發(fā)生轉(zhuǎn)移,而且還可以因企業(yè)廠房的抵押而發(fā)生轉(zhuǎn)移。對(duì)此,《中人民共和擔(dān)保法》第三十六條款規(guī)定:“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))樹企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用的土地使用權(quán)同時(shí)抵?！睆纳厦娴恼撌隹梢钥闯?雖然國家對(duì)農(nóng)民集體土地的使用權(quán)有種種限制,但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的農(nóng)民集體土地來看,在一定情況下的流轉(zhuǎn)還是許可的。本案中,宏源造紙廠的土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移是因兼并造成的,符合法律規(guī)定轉(zhuǎn)移的條件,可以轉(zhuǎn)移。
