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新中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)改革，是分別在城市和農(nóng)村兩個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)zhi部進(jìn)行的。這既是城市和農(nóng)村兩個(gè)系統(tǒng)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的要求不同導(dǎo)致的，也是受到了城鄉(xiāng)“二元格局”、法律法規(guī)、行政體系等客觀(guān)因素的影響造成的。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度變遷的過(guò)程

新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變遷過(guò)程主要分為四個(gè)階段。即，土地改革的產(chǎn)權(quán)私有化階段(1952年前)、互助合作和人民公社下的產(chǎn)權(quán)公有化階段(1953～1978年)、集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)分離的階段(1978～2003年)、農(nóng)地承包權(quán)可依法流轉(zhuǎn)的階段(2003年至今)。新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變化，其較高的頻率有悖于理論上對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的預(yù)期，但是，體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效又否定了對(duì)其的質(zhì)疑。四個(gè)層次的分析框架可以有利于把握其中的本質(zhì)。

第一階段的土地改革，是從第二層次政體制度的變化開(kāi)始的，而第一層次的社會(huì)基礎(chǔ)也促進(jìn)了土地產(chǎn)權(quán)的改革。首先，新中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專(zhuān)政的政體結(jié)構(gòu)的建立，勢(shì)必要求沒(méi)收資本家和地主的土地產(chǎn)權(quán)，并分配給農(nóng)民。這種在第二層次上政體制度的變化，順理成章地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，第一層次的“耕者有其田”和“平均主義”的思想(錢(qián)忠好，1999)，既為產(chǎn)權(quán)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持，也解釋了為什么最初的土地改革需要進(jìn)行平均分配。

然而，由于個(gè)人擁有的生產(chǎn)資料、經(jīng)營(yíng)能力和知識(shí)經(jīng)驗(yàn)不一樣，出現(xiàn)了貧富的兩極分化(即第四層次的變化)。為了解決這種生產(chǎn)的低效率，互助合作的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了(即第三層次制度的變化)。在經(jīng)歷了1953～1957年的“初級(jí)社”和“高級(jí)社”之后，1958年“人民公社”制度正式形成。這種治理結(jié)構(gòu)的改變，導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從私有到公有的變化(即，第二層次制度的變化)。人民公社制度從根本上廢除了農(nóng)民的土地所有制，實(shí)行了農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的制度。而且，農(nóng)地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的唯一形式。這個(gè)階段，農(nóng)民并沒(méi)有因?yàn)槭ギa(chǎn)權(quán)而出現(xiàn)大規(guī)模的抗議，這又是因?yàn)榈谝粚哟蔚纳鐣?huì)基礎(chǔ)起到了保障的作用。

東方傳統(tǒng)中社會(huì)民眾對(duì)中央權(quán)力的依賴(lài)性、認(rèn)同感，大大節(jié)約了第二層次制度變遷的成本(錢(qián)忠好，1999)。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的中央集權(quán)意識(shí)，比如，原始社會(huì)的氏族制度、奴隸社會(huì)的宗族制度、封建社會(huì)的君主制度、乃至辛亥革命后中華民國(guó)的政治體制，都為民眾對(duì)中央集權(quán)的依賴(lài)感和認(rèn)同感奠定了歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)。1958年后的人民公社，也是在中央集權(quán)的形式下，平穩(wěn)地將土地產(chǎn)權(quán)從私有轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯小?br />
可是，集體產(chǎn)權(quán)由于激勵(lì)機(jī)制弱、監(jiān)督成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率又逐漸低下(即第四層次的影響)。這孕育了1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(即第三層次的制度變化)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展最終成為國(guó)家的正式制度，形成了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離(即第二層次的制度變化)?？墒菫槭裁崔r(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革選擇集體所有和家庭承包相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這還是與第一層次的社會(huì)基礎(chǔ)有關(guān)系。

所有權(quán)和使用權(quán)的分離，維護(hù)了集體所有的特征，避免了所有權(quán)與國(guó)家政體上的沖突。另外，以家庭為單位，符合中國(guó)傳統(tǒng)的血緣觀(guān)念。中國(guó)自秦漢以來(lái)，家庭就一直是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本單元，也是政治組織的基礎(chǔ)。家庭構(gòu)成了一個(gè)由內(nèi)向外、由親及疏、由近及遠(yuǎn)、由小到大的家庭和家庭網(wǎng)絡(luò)(錢(qián)忠好，1999)。所以，以家庭為單位的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，在一定程度上滿(mǎn)足了家庭的意識(shí)形態(tài)，這樣大大減少了制度安排的成本，節(jié)約了農(nóng)戶(hù)與政府之間達(dá)成合約的交易費(fèi)用。而且，以家庭為單位，反過(guò)來(lái)在實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程中能夠很好地解決“生產(chǎn)隊(duì)”體制下對(duì)勞動(dòng)投入監(jiān)督困難、“按勞分配”的困難等問(wèn)題(即第二層次對(duì)第三層次的影響)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率(即第二、第三層次對(duì)第四層次的影響)。這是因?yàn)樵诩彝ドa(chǎn)中，不僅生產(chǎn)規(guī)模適宜，更重要的是解決了一般集體行動(dòng)中的卸責(zé)、偷懶、監(jiān)督、懲罰、利益分配等理論難題。為家庭盡責(zé)盡力、犧牲一切的倫理意識(shí)，保障了家庭承包的產(chǎn)權(quán)的實(shí)際效率(即第一層次對(duì)第三層次和第四層次的影響)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局的變化，家庭承包產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)需求受到了農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的刺激(即第四層次上的改變引起了第三層次制度改變的需要)。2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》在正式制度層次雖然規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為(即第二層次的制度變化)?？墒沁@種流轉(zhuǎn)受到了在用途、區(qū)域范圍、二次合約等諸多的限制，更重要的是現(xiàn)階段不存在農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)格體系，這與現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓由市場(chǎng)配置的目的相差甚遠(yuǎn)(即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次)。所以，隨著黨的十七屆三中全會(huì)的召開(kāi)，全覆蓋式的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)與土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，業(yè)已成為當(dāng)前農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)工作之一(即第二層次對(duì)第三層次制度改進(jìn)的要求)。

(二)城市土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度變遷的過(guò)程

新中國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)的變遷過(guò)程也主要分為四個(gè)階段。即，建國(guó)初期的國(guó)有土地有償使用階段(1954年前)、行政劃撥的國(guó)有土地?zé)o償使用階段(1955～1987年)、現(xiàn)行國(guó)有土地有償使用形成階段(1988～2006年)、現(xiàn)行國(guó)有土地有償使用確立階段(2006年至今)。新中國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)的變化，雖在階段性特征上與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變化有相似之處，但其變遷的內(nèi)容和時(shí)序是不同的。通過(guò)四個(gè)層次的分析框架也有利于把握其中的邏輯。

第一階段的土地有償使用，指無(wú)論是全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國(guó)有土地，都必須向國(guó)家繳納租金和有關(guān)稅費(fèi)。這一時(shí)期，從制度上并未否定城市土地具有價(jià)值、可以收益的商品屬性，是因?yàn)樵谛轮袊?guó)建立之初，在政體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制還未健全的情況下，對(duì)以前土地產(chǎn)權(quán)安排的延續(xù)性或依賴(lài)性(即第二層次本身的影響)。同時(shí)，因?yàn)榇藭r(shí)農(nóng)村也繼續(xù)延續(xù)私有產(chǎn)權(quán)制度，所以對(duì)國(guó)有土地實(shí)行有償使用制度也符合整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的價(jià)值體系(第三、第四層次因素的影響)。

1954年后，我國(guó)建立了高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市土地也完全通過(guò)政府無(wú)償劃撥來(lái)滿(mǎn)足使用者的需求(第二層次影響第三、第四層次)。無(wú)償劃撥的形式，實(shí)質(zhì)上否定了所有權(quán)和使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值，使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)也被禁止了。這主要是受到社會(huì)主義建設(shè)初期的社會(huì)基礎(chǔ)的影響，包括馬克思的勞動(dòng)價(jià)值論引起的對(duì)商品價(jià)值的判斷、共產(chǎn)主義中的共有和按需分配的觀(guān)念等，所有這些第一層次上的因素決定了第二層次制度的建立。

改革開(kāi)放以后，國(guó)家為了適應(yīng)市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變的要求，為了吸引外資和增加外資的安全感，在不違背社會(huì)主義全民公有原則的基礎(chǔ)上，實(shí)行了城市土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度。同時(shí)，允許使用權(quán)根據(jù)法律規(guī)定和市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行轉(zhuǎn)讓(即第四、第三層次造成第二層次的改變)。但此階段(1988～2006年)，受長(zhǎng)期形成的土地?zé)o償使用的習(xí)慣的影響(第一層次的影響)，使得政府在實(shí)際操作過(guò)程中更多還是采用行政色彩更濃的協(xié)議出讓的方式，土地出讓的價(jià)格往往受到很多非市場(chǎng)因素的影響。城市土地使用權(quán)的價(jià)值并沒(méi)有在市場(chǎng)上表現(xiàn)出來(lái)(即第一層次逐步影響第二、第三、第四層次)。

直到2006年9月5日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，城市所有經(jīng)營(yíng)性和生產(chǎn)性用地都必須采用“招拍掛”等符合市場(chǎng)配置原則的競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式，才基本上消除了無(wú)償使用對(duì)市場(chǎng)配置的影響(政府機(jī)關(guān)等公益性事業(yè)用地除外)。這是政府在面對(duì)土地調(diào)控中出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快，低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等現(xiàn)象采取的措施(本質(zhì)上是第四層次影響第三層次造成的)。同時(shí)，在第三層次上的變化有利于土地市場(chǎng)機(jī)制的健全，對(duì)第二層次上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也有幫助(即第三層次反饋并促進(jìn)了第二層次的改革)。

(三)城市和農(nóng)村的對(duì)比與產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度改革的啟示

可以看出，農(nóng)村和城市兩個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部改革過(guò)程的邏輯，能夠通過(guò)四個(gè)層次的分析框架來(lái)把握。除了相似之處，兩個(gè)系統(tǒng)各自變遷的不同之處，比如時(shí)序和內(nèi)容的不同，可以為產(chǎn)權(quán)及流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步改革提供參考。

1.土地產(chǎn)權(quán)變遷的相互借鑒

相對(duì)于城市土地產(chǎn)權(quán)變遷的頻率，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的頻率更高。這是因?yàn)樾轮袊?guó)是以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、滿(mǎn)足糧食自給自足為首要目標(biāo)，農(nóng)村系統(tǒng)中土地產(chǎn)權(quán)變化的頻率受到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高要求的(第四層次)強(qiáng)烈沖擊。這在城市系統(tǒng)并不是那么明顯，直到改革開(kāi)放以后受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、引進(jìn)外資和保障投資安全等壓力的作用下(也是第四層次)，城市土地的產(chǎn)權(quán)才開(kāi)始發(fā)生變化。而此時(shí)，農(nóng)村土地的集體所有和家庭承包相分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征，為城市國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)的改革提供了有價(jià)值的參考。城市土地產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的市場(chǎng)配置機(jī)制很順利地就建立起來(lái)了。

在城市中并沒(méi)有按照家庭為單位來(lái)分配土地使用權(quán)，而是被以個(gè)人為單位代替了(即第二層次本身內(nèi)部之間的影響)。這一方面不是否定了家庭的傳統(tǒng)觀(guān)念(第一層次)，而是因?yàn)槌鞘型恋氐膬r(jià)值體現(xiàn)不需要農(nóng)地價(jià)值那樣經(jīng)過(guò)更多的勞動(dòng)力投入才能實(shí)現(xiàn)，因此不存在監(jiān)督成本和使用成本。而且，以個(gè)人為單位還有利于產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、流轉(zhuǎn)等。所以，個(gè)人相對(duì)于家庭，更合適成為城市土地產(chǎn)權(quán)的最小單位(第三層次和第四層次)。

相對(duì)應(yīng)的，已經(jīng)發(fā)展相對(duì)健全的城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)及其配套體系，可以為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步改革提供參考。雖然，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)一樣受到法律的保護(hù)，但前兩者在因公共利益而被侵占時(shí)，受到的損失往往更大，在沖突過(guò)程中產(chǎn)權(quán)主體不明晰的缺陷更為明顯。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況?主要還是因?yàn)檗r(nóng)村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨(dú)立的法律保障體系。沒(méi)有細(xì)化到農(nóng)戶(hù)的土地登記制度(現(xiàn)階段農(nóng)村土地登記僅停留在行政村級(jí)別)(Ho，2005)，不利于產(chǎn)權(quán)的明確、流通和保護(hù)。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉(zhuǎn)等的管理。沒(méi)有獨(dú)立于政府的處理土地征用沖突的司法體系(實(shí)際征用過(guò)程中出現(xiàn)沖突，都是由批準(zhǔn)征用的政府進(jìn)行調(diào)解)，減弱了法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)的保障效果。這些都是第二層次要素的影響。

所以，現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系是迫切需要解決的問(wèn)題。

2.城市土地轉(zhuǎn)讓對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的借鑒

對(duì)于流轉(zhuǎn)，城市土地市場(chǎng)卻是走在了農(nóng)村土地市場(chǎng)的前面。在20世紀(jì)80年代末期，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和外資的要求，城市土地有償使用和市場(chǎng)機(jī)制建立起來(lái)(即第四層次對(duì)第三層次的要求)。而農(nóng)地還是在近幾年受到勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移(進(jìn)城或從事非農(nóng)勞動(dòng))、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；扔绊懞螅疟憩F(xiàn)出流轉(zhuǎn)的迫切要求(也是第四層次影響第三層次)。雖然現(xiàn)階段農(nóng)地也存在一定程度的流轉(zhuǎn)，但受到了在用途、地域范圍、初始合約等諸多的限制，更重要的是現(xiàn)階段不存在農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)格體系，這與實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓由市場(chǎng)配置的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)(即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次)。城市土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建立提供有價(jià)值的借鑒。

經(jīng)過(guò)20年左右(1989～2009年)的發(fā)展，城市國(guó)有土地市場(chǎng)體系已經(jīng)逐步建立并完善起來(lái)。隨著工業(yè)用地等所有經(jīng)營(yíng)性用地必須采用競(jìng)爭(zhēng)性手段出讓以來(lái)，城市內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)了通過(guò)市場(chǎng)配置土地資源的局面。處于第四層次上的城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)城市土地流轉(zhuǎn)的需要，以及第二層次上經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和土地登記、地籍、法律等方面的保障，使得城市土地市場(chǎng)機(jī)制順應(yīng)而生并運(yùn)行良好。城市國(guó)有土地市場(chǎng)的一、二級(jí)市場(chǎng)、基準(zhǔn)地價(jià)體系、價(jià)格評(píng)估體系、土地登記體系、司法體系等，為城市國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了必備的條件。

所以，對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，除了第二層次上對(duì)流轉(zhuǎn)范圍、用途和其他約束相應(yīng)明確和放松外，對(duì)農(nóng)地的定級(jí)問(wèn)題(第三、第四層次的內(nèi)容)、價(jià)格評(píng)估體系(第四層次的內(nèi)容)、農(nóng)地承包權(quán)登記體系(第二、第三層次的內(nèi)容)、獨(dú)立于政府的司法保障體系(第二層次的內(nèi)容)都應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的改革。這些都是建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的必要因素。另外，由于農(nóng)地長(zhǎng)期以來(lái)受到第一層次的影響，如何改變農(nóng)民對(duì)農(nóng)地在就業(yè)、生存、醫(yī)療等方面功能的依賴(lài)，是促進(jìn)農(nóng)地價(jià)值完善、減少土地流轉(zhuǎn)事后沖突的關(guān)鍵。這可以通過(guò)改變農(nóng)民和市民在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)上待遇的差別，降低第一層次因素對(duì)流轉(zhuǎn)的影響。