我國(guó)城市發(fā)展面臨困境 土地財(cái)政弊端越發(fā)凸顯
發(fā)表于：2010-11-30 11:44
中國(guó)城市發(fā)展困境如何破局
2010年，是中國(guó)城市化推進(jìn)的一大轉(zhuǎn)折，各地轉(zhuǎn)戶、戶籍改革之聲大起，某些省市借助這一工具獲取城市建設(shè)的土地與資本，但是包含在戶籍基礎(chǔ)上社保、醫(yī)療等社會(huì)福利并未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，此行為實(shí)際是在創(chuàng)造新型城市社會(huì)內(nèi)部的不平等
今天中國(guó)最能表征趕超的當(dāng)屬城市建筑物，高度所創(chuàng)造的記錄在短時(shí)間內(nèi)就一次次地被刷新。與此同時(shí)，城市建筑物高度與世界高度差距在快速縮小，趕超速度飛快。西方用200年、100年時(shí)間才完成的城市化，中國(guó)許多城市卻試圖花20年、10年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)趕超。
過于熱衷對(duì)速度的追求導(dǎo)致了城市化進(jìn)程中不可避免的矛盾和問題，比如水體污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)飆升、城中村之痛、城市不安全等“城市病”困擾。
近兩年來，快速工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政的弊端也越來越明顯，已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的障礙。中國(guó)城市發(fā)展過程仍然逃不脫內(nèi)在規(guī)律的支配，那么在此情形下如何打破僵局？中國(guó)城市發(fā)展走向及選擇又如何取舍呢？
城市化目標(biāo)要明確服務(wù)于城鄉(xiāng)融合與和諧
改革30多年來，更確切地說是1985年后，我們所能看到聽到的頻次出現(xiàn)最多的一個(gè)字就是“拆”。城市的發(fā)展就等于持續(xù)不斷地推進(jìn)拆遷和城市建設(shè)嗎？這實(shí)際上是利益在作祟，有利可圖激發(fā)拆遷動(dòng)機(jī)；有利益驅(qū)動(dòng)所以愿意拆建，拆除了舊居的城市居民要買房子刺激了房地產(chǎn)，“征拆”農(nóng)村土地可以實(shí)現(xiàn)土地增值，部分地轉(zhuǎn)化為城市新投資，借此吸引大量投資，最后獲得財(cái)政收入報(bào)酬的增加，何樂而不為？
人口定居城市固然需要住所，但是城市發(fā)展不應(yīng)該只是追求房地產(chǎn)增長(zhǎng)。近年來各大城市涌現(xiàn)出的以房地產(chǎn)開發(fā)商的樓盤名稱替代固有的村名，各種充滿著現(xiàn)代商業(yè)氣息而又離奇的樓盤名稱替換了村、屯、社。
2010年，是中國(guó)城市化推進(jìn)的一大轉(zhuǎn)折，各地轉(zhuǎn)戶、戶籍改革之聲大起，某些省市借助這一工具獲取城市建設(shè)的土地與資本，但是包含在戶籍基礎(chǔ)上社保、醫(yī)療等社會(huì)福利并未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，此行為實(shí)際是在創(chuàng)造新型城市社會(huì)內(nèi)部的不平等。
在筆者看來，城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合具有多層次含義，首當(dāng)其沖的當(dāng)屬收入差距和消費(fèi)差距的縮小，城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，分享社會(huì)發(fā)展紅利。城市優(yōu)先發(fā)展是城鄉(xiāng)失衡的根源所在，城市和農(nóng)村發(fā)展的互動(dòng)實(shí)質(zhì)為在還城市化負(fù)債。為改變扭曲的城市化路徑依賴，需要明確城市化發(fā)展目標(biāo)，這樣才有助于消除中國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)失衡，區(qū)域的、城鄉(xiāng)的和外部的經(jīng)濟(jì)失衡，有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)外需求平衡，避免宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的急速泡沫化和妖魔化。
城市發(fā)展定位要有前瞻性
城市發(fā)展的目標(biāo)不是30年規(guī)劃，也不是10年規(guī)劃，更不只是5年規(guī)劃。國(guó)外城市建設(shè)一旦完成，大都能保持100年不變，而我們的城市建設(shè)三年一小變，五年一大變。所以城市規(guī)劃制定當(dāng)局要具有超前預(yù)知力，做長(zhǎng)久打算。
近兩年，城市發(fā)生的各種問題已經(jīng)反映了城市管理水平低下，城市建設(shè)弊端眾多；城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市運(yùn)轉(zhuǎn)因極端天氣和災(zāi)害發(fā)生受到巨大破壞。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從東部到中部，再到西部地區(qū)，中國(guó)城市規(guī)模大小的區(qū)域差異異常明顯，城市密度在逐漸降低。東部擁有超大城市，比如上海、北京、廣州和深圳；中部城市規(guī)模相對(duì)較小，再到西部省會(huì)中心城市人口規(guī)模更是與城區(qū)規(guī)模不匹配。這里最有說服力的指標(biāo)則是城市人口密度。
我們的研究認(rèn)為兩個(gè)最能夠衡量城市化速度和城市發(fā)展水平的指標(biāo)，市區(qū)人口密度和市區(qū)建成區(qū)土地面積。以幾個(gè)典型城市為例，從建成區(qū)面積(單位：平方公里)來看，2008年上海達(dá)到886，武漢461，昆明275，重慶708；2004年分別為上海781，武漢218，昆明190，重慶431；城市擴(kuò)張速度飛快；市區(qū)人口密度(單位：人/平方公里，2008年)方面，上海2564，武漢1888.5，重慶589.26，昆明594，其他省會(huì)城市與這幾個(gè)城市相差無幾。
由此看來，城市規(guī)模擴(kuò)張與城市人口承載不協(xié)調(diào)，城市資源很可能存在巨大浪費(fèi)。從這個(gè)角度講，中國(guó)城市還不夠大，做大城市不僅是城市面積規(guī)模擴(kuò)張，更需要注重人口集聚與經(jīng)濟(jì)集聚和城市功能分區(qū)，最終都將歸結(jié)為城市管理水平提升和城市發(fā)展策略的動(dòng)態(tài)調(diào)整與適應(yīng)。
城市功能應(yīng)服務(wù)于城市的區(qū)域空間布局
中國(guó)在“發(fā)展是硬道理”和“兩個(gè)大局”改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思潮指引下，經(jīng)歷了30多年的快速發(fā)展，由此大筆書寫了一部支持城市優(yōu)先發(fā)展，東部?jī)?yōu)先和中西部追趕的梯度發(fā)展歷史篇章。
但是，多年的快速發(fā)展和社會(huì)變遷催生了種種矛盾，發(fā)展困局無處不在。在當(dāng)前中國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)失衡格局下，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)平衡與協(xié)調(diào)離不開城市的發(fā)展和輻射，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)腹地；外部經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平衡依然離不開城市和區(qū)域的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)外資落戶城市和中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)，外貿(mào)(進(jìn)出口貿(mào)易)發(fā)展還是依靠城市。
由此看來，實(shí)現(xiàn)城市的地域空間布局和城市功能的區(qū)域聯(lián)動(dòng)十分必要，城市在目前和未來中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑依賴轉(zhuǎn)換過程中將起到至關(guān)重要的作用。
筆者建議城市分層發(fā)展，即圍繞分化城市功能目標(biāo)建設(shè)不同層級(jí)的城市，避免同時(shí)兼有政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心的城市發(fā)展困境。唯如此，才能建立起城市地域空間擴(kuò)張與區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，城市政府才會(huì)逐步明確社會(huì)經(jīng)濟(jì)失衡向平衡發(fā)展的路徑如何選擇。
首要解決城市發(fā)展的地方財(cái)政困境
當(dāng)城市政府不再關(guān)注GDP時(shí)，首要目標(biāo)就修正為實(shí)現(xiàn)財(cái)政創(chuàng)收。試看一下與土地相關(guān)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)：2001年全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重為16.6%，2009年已上升為48.8%，期間部分年份甚至超過50%；根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)土地出讓收入為14239.7億元，比2008年增長(zhǎng)43.2%。
要推進(jìn)城市化進(jìn)程就必須有資金支持作為后盾，然而在現(xiàn)有財(cái)政體系設(shè)置和分權(quán)格局下，地方政府也只有通過土地運(yùn)作才能索取到城市發(fā)展資金，這很好解釋城市化與土地財(cái)政的連帶關(guān)系。
中國(guó)城市發(fā)展過程中政府為什么會(huì)快速迸發(fā)征地財(cái)政的偏好怪象呢，又為什么出現(xiàn)這樣的慣性困局呢？?jī)?nèi)因是中國(guó)特殊的土地管理制度安排，允許政府經(jīng)營(yíng)土地；政府及有關(guān)部門兼有經(jīng)營(yíng)與管理權(quán)力，兼職了裁判員與運(yùn)動(dòng)員。外因則是財(cái)政分權(quán)設(shè)置與財(cái)稅體制弊端，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，為謀求發(fā)展資本不得不寄托于土地。
切忌將戶口工具化
城市化進(jìn)程和非農(nóng)化(土地、人口)過程應(yīng)該要實(shí)現(xiàn)同步，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展共謀目標(biāo)，共享公共利益，兼顧實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的雙重目標(biāo)，切忌將戶口工具化。當(dāng)轉(zhuǎn)戶成為一種工具，城市化發(fā)展的目標(biāo)就業(yè)已出現(xiàn)了偏離；做更進(jìn)一步的思考，城鄉(xiāng)失衡因戶口而起，那么反過來戶口其實(shí)為解決城鄉(xiāng)公平提供了可直接利用的標(biāo)記和符號(hào)。
中國(guó)城市發(fā)展與城市化進(jìn)程加速必然要求思考中國(guó)的土地問題，棘手難題則是農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下中國(guó)，需要謹(jǐn)慎對(duì)待土地資本化和市場(chǎng)化，農(nóng)村土地制度變革不能動(dòng)搖“用途規(guī)制原則”，土地利用規(guī)劃與規(guī)制是超越所有制的。學(xué)界雖然沒有針對(duì)農(nóng)村土地問題研究達(dá)成共識(shí)，但是土地制度變革和城市化進(jìn)程的推進(jìn)應(yīng)該是同步的。
中國(guó)城市發(fā)展的根本源泉并不是人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)集聚，而是城市土地的“增減掛鉤”，城市政府并借此作為尋求城市擴(kuò)張資金支持和追求土地財(cái)政的捷徑，并由于此特殊的制度安排使得中國(guó)城市發(fā)展的沖勁始終高漲，由此出現(xiàn)史無前例的城市拆遷和征地，并且出現(xiàn)城郊農(nóng)村拆并農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)的造城運(yùn)動(dòng)。多個(gè)省市都采取讓農(nóng)民上樓的螞蟻上樹圈地行動(dòng)，和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)等怪象。
快速城市化膨脹過程中，出現(xiàn)轉(zhuǎn)戶的引導(dǎo)和政策布局，其實(shí)這是在模糊利益沖突，虛增城市化率，放大某種利益搜尋，結(jié)果加重了社會(huì)不平等。誠(chéng)然，戶口設(shè)置分化了中國(guó)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)，解決此問題還得依靠戶口設(shè)置，只是利用方式的改變，短期內(nèi)不宜將戶口統(tǒng)一化，這樣將會(huì)無形中增加社會(huì)運(yùn)作成本和管理成本，比如人口管理和城鄉(xiāng)平衡具體措施的推行等。
兼顧區(qū)域平衡布局
我們往往認(rèn)為，城市總是與發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起，天塹變通途；夜晚的霓虹燈與亮麗燈光，晝夜無區(qū)別。事實(shí)上，只有傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合才能凸顯城市之美，過分追求城市建設(shè)忽視城市固有的文化、民族傳統(tǒng)將喪失城市靈魂。
實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的首要前提是城市功能分區(qū)和功能定位明確，在城市做大的同時(shí)更應(yīng)該兼顧區(qū)域平衡布局。我們需要在城市發(fā)展過程中尋求差異而不是謀求趨同。
區(qū)域城市空間布局不只是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，還牽涉到城市發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)的選擇，這些都是對(duì)政府智慧和科學(xué)決策的檢視。
