周其仁：民貧國衰 民富國強(qiáng)
發(fā)表于：2011-01-22 10:30
周其仁
最近關(guān)于“國退民進(jìn)”還是“國進(jìn)民退”有很多討論，引起大家關(guān)心。利用這次觀察家年會(huì)的發(fā)言機(jī)會(huì)，我談?wù)勛约旱目捶?，供各位批評(píng)。
我看到對(duì)這個(gè)問題的討論，有兩個(gè)層面。一是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，也就是中國這些年來究竟是不是發(fā)生了“國進(jìn)民退”這么一回事。當(dāng)然有很多不同角度的觀察，得出的結(jié)論也不盡一致。以我比較關(guān)注的土地問題而言，國進(jìn)民退是存在的。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，所有城市的土地都是國有土地，所以城市化加速，城市的范圍擴(kuò)大，政府就把更多農(nóng)民的集體土地征為國有土地。這當(dāng)然是國有土地在增加、農(nóng)民集體所有的土地在減少。這是財(cái)產(chǎn)存量方面的變化。
誰最應(yīng)該出現(xiàn)在國家形象片第二個(gè)層面就是評(píng)價(jià)。如果事實(shí)上發(fā)生了國進(jìn)民退，或者沒有發(fā)生，那么到底應(yīng)該還是不應(yīng)該，好還是不好，這涉及到價(jià)值觀，看法的分歧就更大了。
但是還有一個(gè)層面的問題，討論得比較少。那就是無論是國進(jìn)民退存不存在，好還是不好，都有一個(gè)基本概念的含義，即何謂“國”，又何謂“民”？目前流行的討論，是把“國”與“民”在概念上對(duì)立起來處理。似乎在這個(gè)“國”里面，完全沒有“民”的因素；而“民”的概念，也可以徹底排除“國”的成分。我認(rèn)為，這樣的概念本身就是問題。當(dāng)我們用這樣的概念來概括可觀察的現(xiàn)象，并加以價(jià)值評(píng)判的時(shí)候，容易把具有實(shí)質(zhì)意義的問題忽略掉。當(dāng)然，對(duì)這個(gè)概念的討論不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，自己也沒有想得很清楚，所以這兩年就沒有對(duì)國進(jìn)民退問題發(fā)表過意見。
兩年前在一個(gè)場合，問題變得不容回避。當(dāng)時(shí)我供職的北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心，經(jīng)林毅夫提議并得到各方面的支持，重新組建為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院。等到大學(xué)正式批準(zhǔn)成立的時(shí)候，毅夫已去世界銀行工作。成立揭牌會(huì)上要發(fā)言，我就犯了難——這“國家發(fā)展研究院”里的“國家”，究竟是個(gè)什么含義？沒有辦法，我只好把亞當(dāng)·斯密的《國富論》搬了出來。此書名是嚴(yán)復(fù)的譯法，后來郭大力、王亞南的譯本，書名就成了《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》。那么，究竟是“國富”，還是“國民財(cái)富”？查斯密的英文原文，是TheWealthofNa－tions，因此關(guān)鍵就是怎樣理解Nation。譯成中文，Nation當(dāng)然有“國家”的意思，但此國家可不是彼國家（State），與填表格“國籍”欄目的那個(gè)Country也不是一個(gè)意思，當(dāng)然就更不是“政府”、“朝廷”或“官員”了。于是，我就用亞當(dāng)斯密的Nation概念，把北大國家發(fā)展研究院里的那個(gè)“國家”，理解為“以人民為本位的國家”。那才是經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)的關(guān)懷，就是國民財(cái)富的增加，以人民為本位的國家的富裕和強(qiáng)盛。
當(dāng)時(shí)就這么簡單提了一提。但這個(gè)國家的概念問題一直引起我的思考。為什么在今天的中國語境里，人們講到國家似乎就只意味著State，只意味著政府和政府部門，甚至只意味著掌權(quán)的“官”？為什么我們這里，國家的國，國富的國，國進(jìn)民退的國，或者國籍的國，如果要找對(duì)應(yīng)的詞匯，總是不那么容易找到Nation那里去？
是中國的文化傳統(tǒng)使然嗎？也不盡然?？偩幹罗o里，不是提到一句“江山社稷”嗎？那可不是舶來品，而是地地道道的中國文化。什么是江山社稷？“江山”是領(lǐng)土，社稷是人群中的一套儀式，其中“社”代表土地神，“稷”代表谷(糧食)神。社稷就是祭祀土地神和谷神的儀式。為什么要祭祀？答案是農(nóng)業(yè)文明靠土地和谷物養(yǎng)人，所以祭祀的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)還是黎民百姓，是國民的安康、富裕與財(cái)富。孟子的名言大家熟悉，“民為貴，社稷次之，君為輕”。在那么早先的時(shí)候，就把這個(gè)關(guān)系梳理得如此清楚。在這個(gè)傳統(tǒng)里，任憑君權(quán)多么高高在上，官位多么顯赫，政府多么強(qiáng)大，在政治倫理上還是要排到民和社稷的后面。這是中國思想文化傳統(tǒng)的精華，一脈相承、發(fā)揚(yáng)光大到當(dāng)代?！盀槿嗣穹?wù)”是這樣的理念，權(quán)為民所用、權(quán)為民所賦，也是這樣的理念。
所以，我們也許可以把“國”的概念，理解為三個(gè)元素的合并。第一是一定幅員的領(lǐng)土，第二是人民，第三是人群得以組織起來的典章制度，其中包括管理眾人之事的政治、政府與行政。加到一起，江山人民社稷三位一體，才算完整的國家概念。沒有民只有官和政府的國家，在歷史上和現(xiàn)實(shí)里都站不住，因此在概念上也站不住。這是說，我們有理由拒絕沒有人民的國家概念。在公共政策討論的頂層架構(gòu)里，最需要嚴(yán)格推敲的基本概念，就是國家。這個(gè)概念出了岔子，一系列問題都會(huì)歪，跑偏就嚴(yán)重了。
具體來看，“國進(jìn)民退”本來要討論的是國民經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)與民營企業(yè)的比例及其變化。既然有國有企業(yè)，它要增加競爭力、發(fā)展壯大、做大做強(qiáng)，當(dāng)然是題中應(yīng)有之義?？偛荒芤蟀褔衅髽I(yè)做小、做差、做垮吧？問題是，什么是國有企業(yè)？按照國資法的規(guī)定，國企是屬于全體人民的企業(yè)，所有者是全國人民。過去叫全民企業(yè)，反映的就是這個(gè)性質(zhì)。既然全國人民是所有者，當(dāng)然全國人民才是真正意義上的“出資人”。但是全國人民怎樣才能充當(dāng)所有者和出資人？13億人，上哪兒開會(huì)？怎么掌握情況、做出判斷和決策？這里有巨大的信息成本。目前的解決辦法是人民把國企委托給國家機(jī)關(guān)，這就是國資委。所以準(zhǔn)確地說，國資委是“代為履行”出資人的職責(zé)。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析，那也是一類委托與受托的關(guān)系。
討論國資委設(shè)立的時(shí)候，記得也有過這樣的構(gòu)想，就是要把這個(gè)受全國人民之托打理國企的機(jī)構(gòu)設(shè)在人大，不要放到政府里面。那樣的話，國資委直接向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。這里最關(guān)鍵、也是最敏感的問題，是國企的活動(dòng)范圍可以覆蓋國民經(jīng)濟(jì)的哪個(gè)部分，以及國企有沒有權(quán)力禁止、限制人民自己組織的企業(yè)進(jìn)入同一個(gè)市場？這并不是政府的行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)來討論、表決和立法。但是，最后國資委還是設(shè)在了政府，還是以行政權(quán)力來履行出資人職責(zé)，其主要任務(wù)、目標(biāo)和考核又偏重于盈利和做大做強(qiáng)，利潤分配還不受同朝為官的其他政府部門的節(jié)制。這樣，隨著國企的經(jīng)營業(yè)績?cè)絹碓胶茫瑖M(jìn)民退的疑慮就來了。
第二個(gè)問題是稅制。稅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是納稅人付給政府錢，以此來購買政府的服務(wù)。稅收之所以需要強(qiáng)制征收，為的是防止和杜絕一部分人可能的“搭便車”行為傾向。但政府機(jī)關(guān)不可因?yàn)閺?qiáng)制執(zhí)行力在手，就自行決定稅的種類和稅負(fù)的輕重?？墒?，我們很多稅現(xiàn)在還是行政部門直接定，自編自導(dǎo)自唱。這在道理上是說不通的。大家看最近進(jìn)口流量變大，因?yàn)楹芏嘞M(fèi)品在境外買便宜，老百姓和民企中總有人很靈敏，代購活動(dòng)就起來了。作為海關(guān)當(dāng)然要維持所有進(jìn)口稅制的公正，但為了所謂的計(jì)算方便對(duì)每臺(tái)帶入的iPad一律抽1000塊的稅，是講不通的。這不是技術(shù)性的小問題，而是涉及到人民和行政部門之間的重大關(guān)系。問題是我們常常把這種重大問題看得很輕，出手的時(shí)候也比較隨便。
作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家我還有一個(gè)多少年的經(jīng)驗(yàn)，就是不要輕易提加稅的建議。因?yàn)槟鞘亲钊菀妆晃盏囊环N意見。倒不是說不需要增加稅種，但只加稅不減稅怎么調(diào)整國民收入分配？講了那么多年國民收入分配政策，要增加居民在國民收入中的比重，可是加稅建議很容易變成政策，減稅就非常難，結(jié)果還不是與改善國民收入分配的目標(biāo)越走越遠(yuǎn)？所以我后來說，誰提一條加稅建議，就請(qǐng)他同時(shí)提一條減稅建議；政府出臺(tái)一項(xiàng)加稅政策，就同時(shí)考慮一條減輕稅負(fù)的政策，以保證總稅負(fù)不會(huì)脫離經(jīng)濟(jì)情況而不斷地加重。
最近還有一個(gè)問題是通脹抬頭，那是流通中的貨幣過多的必然結(jié)果。從國家制度層面看，央行動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣的權(quán)力受到什么樣的實(shí)際制約，這是貨幣政策的制度基礎(chǔ)。在央行的資產(chǎn)負(fù)債表上，基礎(chǔ)貨幣記在央行的負(fù)債項(xiàng)下。那是央行對(duì)誰的負(fù)債？簡單講，那些法定儲(chǔ)備金是央行依法對(duì)商業(yè)銀行的負(fù)債，而商業(yè)銀行的錢又來自對(duì)儲(chǔ)戶的負(fù)債。另外一部分基礎(chǔ)貨幣，即發(fā)行的貨幣，則是對(duì)全體持幣人的負(fù)債。那么，央行在什么條件下可以擴(kuò)大負(fù)債？又受什么節(jié)制？這是比日常的貨幣政策更根本的問題，也就是央行的獨(dú)立性問題。美聯(lián)儲(chǔ)主席常常要到國會(huì)山上去報(bào)告情況、接受咨詢，反映的就是這個(gè)關(guān)系。中國的國情不同，但動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣時(shí)，譬如拿基礎(chǔ)貨幣大手買入外匯，一下子就擴(kuò)大了央行的總負(fù)債，就需要一套合理而嚴(yán)格的約束機(jī)制。否則，基礎(chǔ)貨幣發(fā)多了，物價(jià)上了房，就不純粹是技術(shù)性的問題了。
最后，涉及到人民的基本權(quán)利的法律法規(guī)和政策限制，要有公開的、嚴(yán)格的程序來加以決定。如最近的調(diào)控，像限制購房、購車等等。情況緊急，有人買了很多房，有人買不起房，老百姓為房價(jià)問題而分裂，所以要出臺(tái)政策。但是涉及到老百姓基本權(quán)利的事項(xiàng)，包括可以買什么、不能買什么，這是很基本的權(quán)利。出臺(tái)限制性政策就要比較慎重，要經(jīng)過很長時(shí)間的討論和嚴(yán)格的程序?；蛘呔褪嵌唐诘?、臨時(shí)的，劃清時(shí)間范圍。否則人民會(huì)覺得行政權(quán)的行使沒準(zhǔn)兒，說情況緊急可以限這個(gè)限那個(gè)的。一旦把這些沒準(zhǔn)的行為納入預(yù)期，大家的行為和市場就可能紊亂，長期代價(jià)就大了。
小結(jié)一下。我認(rèn)為合適的國家概念以人民為本位，加上領(lǐng)土、主權(quán)和典章制度。這樣來看，民是國的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，國無民不立，民貧國必衰，民富國才強(qiáng)。
