淺析失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題
發(fā)表于：2011-01-22 11:00
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程和城市化規(guī)模不斷加快，城市用地需求不斷加大，而伴隨這一過(guò)程的是農(nóng)業(yè)用地的不斷減少，失地農(nóng)民數(shù)量的不斷激增。失地農(nóng)民群體不同于城市低保居民，他們沒(méi)有最低生活保障，沒(méi)有就業(yè)渠道，甚至沒(méi)有生活來(lái)源，因而成為關(guān)系社會(huì)和諧的重要因素。如何解決好失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題，構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制成為解決失地農(nóng)民諸多問(wèn)題的關(guān)鍵，也是保持社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重中之重。
一、征地政策的不完善造成失地農(nóng)民陷入困境
（一）我國(guó)在建設(shè)用地審批上存在不少漏洞，違規(guī)圈地事件屢見(jiàn)不鮮。
各地為加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展紛紛圈地建開(kāi)發(fā)區(qū)，將大量良田用作開(kāi)發(fā)區(qū)用地。但往往是規(guī)劃用地的面積少于實(shí)際征用面積，大量征用土地并未用于建設(shè)，而是在拋荒。國(guó)土資源部的資料顯示，全國(guó)在建和已建的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)中有約43％的土地處于閑置狀態(tài)。同時(shí)，城市非農(nóng)業(yè)部門(mén)其本身就缺乏安置失地進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)崗位，造成了失地農(nóng)民的實(shí)際失業(yè)的擴(kuò)大，而即使當(dāng)初安置了部分失地農(nóng)民的企業(yè)也存在諸多問(wèn)題。
?。ǘ┈F(xiàn)行征用體制補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，且將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，不能解決農(nóng)民失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。
20世紀(jì)80年代左右，政府對(duì)失地農(nóng)民的保障重點(diǎn)在將其安排進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體企業(yè)中作為用工，但缺乏基本的養(yǎng)老、最低生活保田等社會(huì)保障項(xiàng)目。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入瓶頸后，部分己進(jìn)廠(chǎng)工作的失地農(nóng)民重又回到了失業(yè)之中。20世紀(jì)90年代后的土地征用存在標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的情況，被征用集體土地的大隊(duì)并未獲得與之相符的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致村級(jí)機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)本村失地農(nóng)民的養(yǎng)老、撫恤等基本保障的資金投入。
?。ㄈ┮淮涡载泿叛a(bǔ)償安置方案對(duì)農(nóng)民的出路缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。
1999年后國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民通常采取的補(bǔ)償方式就是一次性貨幣安置方式。貨幣安置方式雖能夠有效減輕國(guó)土資源管理部門(mén)和用地單位的工作量和安置壓力，提高征地效率，而且失地農(nóng)民通常從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看往往易于接受。但過(guò)低的補(bǔ)償和缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的安置考慮，使得有限的安置經(jīng)費(fèi)難以從根本上解決失地農(nóng)民的生活出路。加上不少農(nóng)民在獲取安置補(bǔ)償金后往往用于購(gòu)置消費(fèi)晶而未進(jìn)行就業(yè)投資。最終，失地農(nóng)民在安置補(bǔ)償金耗盡之后，無(wú)法憑借自身能力獲取穩(wěn)定的收入來(lái)源、形成新的貧困。
?。ㄋ模┩恋厥褂眠`規(guī)操作，“外征內(nèi)使”“以使代征”“未批先用”，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益。
不少地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，為降低項(xiàng)目的前期開(kāi)發(fā)成本和減少開(kāi)發(fā)中的勞動(dòng)力安置費(fèi)用，往往對(duì)未按征地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償，即未能及時(shí)對(duì)部分失地農(nóng)民實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。農(nóng)民在土地的所有權(quán)喪失的情況下。僅獲得按失去土地使用權(quán)的補(bǔ)償，損害了他們的實(shí)際利益，并且部分地方土地征用通常是在手續(xù)不全、已經(jīng)報(bào)批或未辦理土地正式報(bào)批的情況下立項(xiàng)的。因此無(wú)法按國(guó)家正常規(guī)定給予應(yīng)有補(bǔ)償，使得該部分農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障保護(hù)。
目前我國(guó)除部分省市試點(diǎn)以外，大部分地區(qū)仍未啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)對(duì)農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，大量失地農(nóng)民存在著基本生活困難的問(wèn)題。
二、征地過(guò)后沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)
在黨中央、國(guó)務(wù)院大政方針的指引下，我國(guó)各級(jí)地方人民政府在認(rèn)真貫徹“切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的同時(shí)，積極采取措施落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，在一定程度和較大范圍使失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題得到了緩解。但從總體上看，由于受政策法規(guī)滯后及多方面條件的限制，以及一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等因素影響，我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀(guān)，存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
?。ㄒ唬┚蜆I(yè)問(wèn)題突出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家還可以通過(guò)行政手段在國(guó)有企業(yè)為失地農(nóng)民安排就業(yè)崗位，而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改制的不斷深入，國(guó)家通過(guò)行政手段為失地農(nóng)民在企業(yè)安排就業(yè)崗位的渠道越來(lái)越狹窄直至消失。同時(shí)受城鎮(zhèn)下崗職工及外來(lái)打工者的沖擊，就業(yè)崗位競(jìng)爭(zhēng)愈來(lái)愈激烈，失地農(nóng)民尋找就業(yè)崗位愈來(lái)愈難。加上失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，難以在較短的時(shí)間內(nèi)完成從農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)的角色和技能轉(zhuǎn)換，擇業(yè)渠道更為受限。
?。ǘB(yǎng)老出現(xiàn)“真空”。在農(nóng)民擁有土地的情況下，凡能勞動(dòng)的老年人，都可以通過(guò)勞動(dòng)獲得生存之所需；即使完全喪失勞動(dòng)能力，其子女也可以憑借對(duì)土地的耕作承擔(dān)起“養(yǎng)老”的責(zé)任來(lái)；即使無(wú)子女，也可享受?chē)?guó)家分散或集中供養(yǎng)的“五保戶(hù)”待遇。而當(dāng)失去土地之后，這些老年人則完全失去了生活中的原有保障，即使尚有部分勞動(dòng)能力，也會(huì)因其年齡、體質(zhì)、技能及文化素質(zhì)等方面因素的影響而完全處于失業(yè)狀態(tài)，昔日傳統(tǒng)的子女養(yǎng)老方式也因土地資源的永久性喪失而土崩瓦解。加之許多地方、尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受財(cái)政實(shí)力所限，又沒(méi)有把失地農(nóng)民養(yǎng)老納入城鎮(zhèn)社保管理體系，從而使失地農(nóng)民養(yǎng)老出現(xiàn)“真空”。
?。ㄈ┗旧钊狈ΡＵ?。在征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，我國(guó)各地政府普遍采取了貨幣化一次性安置。這樣雖然極大地減輕了各級(jí)政府和用地單位的工作量和給失地農(nóng)民安置就業(yè)崗位等所帶來(lái)的沉重壓力，失地農(nóng)民基于眼前利益考慮也易于接受。但事實(shí)上這極為有限的征地補(bǔ)償及安置補(bǔ)助費(fèi)根本無(wú)法解決絕大多數(shù)失地農(nóng)民失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。土地是農(nóng)民最穩(wěn)定、最安全的就業(yè)崗位，失地后他們昔日所熟練的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能都失去了用武之地，在尋找新的就業(yè)崗位的過(guò)程中，又無(wú)法與城鎮(zhèn)居民及其他就業(yè)群體展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，待征地補(bǔ)償及安置補(bǔ)助費(fèi)“坐吃山空”之后，他們中未被納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍的絕大多數(shù)人都陷入了生活無(wú)著的窘境。
?。ㄋ模┽t(yī)療保障被邊緣化。隨著農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，近年來(lái)不少地方農(nóng)民就醫(yī)難問(wèn)題得到了初步緩解。即使沒(méi)有推行試點(diǎn)的地方，農(nóng)民還可以通過(guò)對(duì)農(nóng)作物的再生產(chǎn)，而造就對(duì)未來(lái)生活的希望。而失地農(nóng)民在被轉(zhuǎn)為城市居民之后，多數(shù)已不再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而傳統(tǒng)的城市低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)體系又大多未延伸到失地農(nóng)民。這就在客觀(guān)上造成大量失地農(nóng)民失地后又失醫(yī)保，在醫(yī)療保障方面被嚴(yán)重邊緣化。他們所得到的數(shù)萬(wàn)元失地補(bǔ)償或補(bǔ)助費(fèi)，僅能夠維持?jǐn)?shù)年的基本生活，加上目前不斷上漲的醫(yī)療費(fèi)用，他們往往是小病拖成大病，當(dāng)其從賣(mài)地款中拿出一部分錢(qián)來(lái)看病保命的時(shí)候，往往是病未看好，吃飯又成了問(wèn)題，因而使其由失地農(nóng)民跨入城市貧民的行列。
（五）安居工程滯后。房屋和土地是農(nóng)民一生中最基本、最重要的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)失地農(nóng)民在失地同時(shí)又失去房屋的情況下，他們中的相當(dāng)一部分人便成了窮得只剩下兜里的“賣(mài)地錢(qián)”的無(wú)業(yè)游民了。他們或租房居住，或被臨時(shí)安排在條件較差的集中場(chǎng)所里，他們對(duì)未來(lái)的生活充滿(mǎn)憂(yōu)慮。他們中有的人雖然利用征地補(bǔ)償費(fèi)購(gòu)買(mǎi)或自建了新居，但不少人卻因此幾乎花光了所有積蓄，有的甚至債臺(tái)高筑。有的地方雖然為失地農(nóng)民建造了安居工程，卻因樓房?jī)r(jià)格相對(duì)其有限的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了失地農(nóng)民的支付能力，因而很少有人問(wèn)津。
（六）子女求學(xué)受影響。子女的未來(lái)是所有為人父母者最牽掛的大事，因此也成了失地農(nóng)民最大的心頭之患。在就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的困境中，他們憑借所得的征地補(bǔ)償費(fèi)供子女上小學(xué)及初中尚可，但上高中及高等教育便力不從心。過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)及社會(huì)保障機(jī)制的缺位，不僅影響了失地農(nóng)民的自身發(fā)展，而且也嚴(yán)重影響到他們子女的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題。
三、我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的政策構(gòu)想
?。ㄒ唬┮?guī)范征用行為，并改革現(xiàn)行的有關(guān)征地補(bǔ)償和安置方法。征地改革應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種不同類(lèi)型的征地行為。對(duì)于公共利益征用的土地，以土地的正常價(jià)格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。對(duì)于非公共利益占用農(nóng)民的集體土地，用地單位應(yīng)為農(nóng)民辦理失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)。國(guó)家還可以考慮改革我國(guó)現(xiàn)行土地制度,使農(nóng)民集體所有的土地物權(quán)化、股權(quán)化。
（二）建立失地農(nóng)民保障基金，并加強(qiáng)監(jiān)管。在社會(huì)保障制度的構(gòu)建中，各國(guó)采取的普遍做法就是設(shè)立社會(huì)保障基金專(zhuān)款專(zhuān)用，并采取一定的運(yùn)營(yíng)方式以保證其保值增值。世界銀行的一份研究報(bào)告顯示：在全世界范圍內(nèi)除美國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡等少數(shù)國(guó)家外,大部分國(guó)家由政府部門(mén)管理的養(yǎng)老基金的收益大都是負(fù)值,由私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老基金收益率普遍高于由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)的收益率。究其原因，一方面是由于政府部門(mén)的辦事效率本身就較私人部門(mén)低；另一方面，由政府管理的基金往往不能投資于股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)與國(guó)外資產(chǎn)，一般都投資于政府債券或以很低的名義利率向國(guó)有企業(yè)貸款，這樣風(fēng)險(xiǎn)集中且效率低下。
（三）改變單一的保障方式，從養(yǎng)老、醫(yī)療、生活、就業(yè)角度建立相應(yīng)的保障制度。首先，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該分清保障的對(duì)象。對(duì)征地時(shí)已經(jīng)是勞動(dòng)年齡段以上的人員，實(shí)行直接養(yǎng)老保障，建立個(gè)人專(zhuān)戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。其次，建立失地農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療救助制度，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。再次，對(duì)于建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度，應(yīng)合理地界定享受此待遇的保障對(duì)象，采取適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)科學(xué)地確定最低生活保障線(xiàn)，建立多渠道的資金籌集機(jī)制。此外，政府部門(mén)應(yīng)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對(duì)性的安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容。
?。ㄋ模槭У剞r(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)造一個(gè)安全的制度運(yùn)行機(jī)制。首先，加強(qiáng)基層管理干部的教育與培訓(xùn)，提高其政治覺(jué)悟，杜絕腐敗現(xiàn)象的存在。其次，加強(qiáng)法制方面的建設(shè)，使得失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度有明確的法律加以規(guī)范，真正使中央的政策能夠有效的落實(shí)到基層。再次，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，一方面加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行失地農(nóng)民的法制教育宣傳，以便監(jiān)督管理干部的行為，保障自己的權(quán)益不受侵害；另一方面，明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，使保障機(jī)構(gòu)的工作開(kāi)展接受市審計(jì)局、市財(cái)政局市屬單位及鎮(zhèn)人大和鎮(zhèn)、區(qū)審計(jì)辦、紀(jì)檢等單位的檢查監(jiān)督。最后，加大處罰力度，堅(jiān)決杜絕腐敗及暗箱操作現(xiàn)象。
隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)步伐的不斷加快，城市化和城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)趨勢(shì)，而伴隨這一過(guò)程的必然是大量農(nóng)業(yè)用地的征用和失地農(nóng)民群體的出現(xiàn)。相信有社會(huì)各界的共同努力，失地農(nóng)民社會(huì)保障體制會(huì)順利的建立起來(lái)，會(huì)維護(hù)更多失地農(nóng)民的利益，也會(huì)促進(jìn)城市化的順利進(jìn)行，順利實(shí)現(xiàn)我國(guó)的現(xiàn)代化，步入社會(huì)主義和諧社會(huì)。
