王小映：逐步放開農(nóng)地入市(精品文章）
發(fā)表于：2011-05-16 10:06
國土資源部擔(dān)心地方借此大建“小產(chǎn)權(quán)房”，但推進(jìn)“農(nóng)地入市”是大勢所趨
【背景】2011年5月12日，國土資源部土地利用司司長廖永林在該部新聞通氣會上指出，未經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自在集體土地上建公共租賃住房。
廖永林解釋稱，個(gè)別特大城市因土地資源比較緊張，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房的，允許探索，但要規(guī)范管理，堅(jiān)持“控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售”原則，制定試點(diǎn)方案，由省級政府審核同意，報(bào)國土資源部審核批準(zhǔn)。
近日，國土資源部專門發(fā)文規(guī)范保障房用地管理，要求“嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體建設(shè)用地興建公共租賃住房”，“嚴(yán)格規(guī)范”距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、住房困難職工較多的工礦企業(yè)利用自用土地興建保障房，堅(jiān)決制止和嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)房”。
集體土地建設(shè)公租房最早始于北京。2010年11月18日，北京市副市長陳剛曾介紹稱：“北京在集體土地上建設(shè)公共租賃房的試點(diǎn)方案，目前正在等待國土資源部批準(zhǔn)?！碑?dāng)時(shí)，北京已有五個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，擬在集體土地上建設(shè)一萬多套公共租賃房。
依照北京市的設(shè)想，該市支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取自建、參股或出租土地等方式建設(shè)公租房，農(nóng)民則可持股分紅。陳剛認(rèn)為，此類公租房為集體擁有，只租不售，不分割產(chǎn)權(quán)，與“小產(chǎn)權(quán)房”有本質(zhì)區(qū)別。
今年“兩會”期間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部房地產(chǎn)市場監(jiān)管司司長沈建忠也表示，要探索一些更多增加出租房源的方法和途徑，比如集體土地將來可否讓農(nóng)民入股，自己建設(shè)，自己管理，增加出租房源的供應(yīng)。
此番國土資源部要求“嚴(yán)禁擅自在集體土地上建設(shè)公租房”，究竟有何深層原因？對此新規(guī)定，應(yīng)該如何看待？
中國社科院農(nóng)村所研究員王小映認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，凡是非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地，因此，目前在集體土地上建設(shè)公租房確有法律障礙。為防止地方以保障房建設(shè)為名，違法占用農(nóng)地，嚴(yán)格規(guī)范試點(diǎn)確有必要。
但是，此次國土資源部并未“叫?！奔w土地建設(shè)公租房，而是要求地方試點(diǎn)必須先行報(bào)批，不得“擅自”建設(shè)。這為實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場預(yù)留了改革空間。
中央政府決定，未來五年建設(shè)3600萬套保障房，其中2011年要建1000萬套。在政府財(cái)力有限的情況下，利用集體土地建設(shè)公租房，有利于增加房源，有利于農(nóng)民分享城市化增值收益。這被學(xué)者認(rèn)為是現(xiàn)行征地制度改革的有益探索。
王小映指出，依現(xiàn)行《土地管理法》，集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，僅限于農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。而保障性住房保障的是城市居民，是城市政府的責(zé)任，用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，與現(xiàn)行法律有沖突。
在他看來，國土資源部可能擔(dān)心，如果允許隨意擴(kuò)大試點(diǎn)，一些地方政府可能假公租房之名，違規(guī)占用農(nóng)地，建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。目前，《土地管理法》正在修訂，尚未提交全國人大審議。如果對此不加以限制，可能損及法律和政策的權(quán)威。
不過，王小映指出，從土地制度改革的角度，中國應(yīng)改變目前城鄉(xiāng)分割的土地管理制度，淡化所有制管理，強(qiáng)化用途管制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。也就是說，土地能否進(jìn)入建設(shè)用地市場，不能以所有制為準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)其規(guī)劃用途決定。
他認(rèn)為，按照用途管制的原則，凡是公益性用途，不論是國有土地還是集體土地，都應(yīng)以劃撥方式供應(yīng)。涉及征地的，政府應(yīng)給農(nóng)民足額的補(bǔ)償；如果是經(jīng)營性項(xiàng)目，集體建設(shè)用地應(yīng)和國有土地一樣，由農(nóng)民自主決定，以市場化方式出讓。
中國當(dāng)前，國有土地屬國家所有，但使用權(quán)可自由交易，并已建立起相對完整的市場交易體系。但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地至今不能合法進(jìn)入市場。他認(rèn)為，中國應(yīng)在堅(jiān)持用途管制的前提下，逐步放開“農(nóng)地入市”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度。
