遏制土地流轉(zhuǎn)背后的牟利沖動
發(fā)表于：2011-05-27 09:11
河北省香河縣的重大土地違規(guī)事件，成為最近一段時間以來在此方面反響最大的案例。多名官員被免職或撤職，一些開發(fā)商的建設(shè)項目被叫停――事情的善后與發(fā)展，正沿著一條被整治的道路有序行進。
在第一財經(jīng)日報昨天的社論里，我們追問了一句：還有多少土地在被“以租代征”？很明顯，在每年違法用地案件高達數(shù)萬起的背景下，香河縣事件怎么可能成為孤案呢？由于利益的驅(qū)使，不少地方政府充當違法主角，這是一起又一起相似違法案例一再發(fā)生的最主要因素。
香河縣的土地違規(guī)事件，已經(jīng)造成了相當可觀的損失，這體現(xiàn)在各個方面。地方政府自然是“丟了孩子又折兵”；大量不能復耕的土地，也是損失之一；被套入案子中的開發(fā)商，原本是圖謀利益而來，現(xiàn)在多少又有些受害者的意味。當然，最不能被忽略的一個重要人群，即是在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村”的名義下土地被征的農(nóng)民。
在土地流轉(zhuǎn)的利益格局中，農(nóng)民處于弱勢地位，基本上沒有什么談判權(quán)。不論是在香河縣，還是在其他地方，皆是如此。也正因此，香河縣政府以所謂的公共利益為名，輕而易舉地就將農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)、包裝成永久性建設(shè)用地。這樣的違規(guī)土地流轉(zhuǎn)行為，既造成了土地資源的大量浪費，也往往直接造成對農(nóng)民利益的侵害。
我們必須再提出一些問題：在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利模糊不清的情形之下，在地方政府經(jīng)營土地與管理土地職能合一的制度框架之下，土地流轉(zhuǎn)背后的地方牟利沖動如何能夠真正抑制？農(nóng)民起碼的博弈能力與合法利益該如何得到維護？當前，因為土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的社會沖突日益呈上升趨勢，這其中又包含著較為嚴重的土地腐敗問題。
僅從香河縣的問題看，這一次違規(guī)、違法占用的土地至少4000多畝。如果再看一些全國性的數(shù)據(jù)，更可知土地流轉(zhuǎn)背后隱含著多么強烈的地方獲利沖動。2007年前的十年，全國土地流轉(zhuǎn)年均增長14%。2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與開發(fā)企業(yè)的合力推動下，目前全國已累計流轉(zhuǎn)1.7億畝以上的土地，超過全國承包耕地面積的12%。全國土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率同創(chuàng)新高，是一個值得重視的現(xiàn)實。
按照現(xiàn)行的政策，政府對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)擁有行政壟斷權(quán)。經(jīng)濟學家周其仁曾分析過這種壟斷權(quán)對地方行政主體競相經(jīng)營土地的刺激作用。在征用農(nóng)地成本往往較為低廉的情況下，這個成本與批租土地收益間相當大的差額成為政府經(jīng)營土地的紅利。如果土地是“無償劃撥”的話，則“劃撥”與二級城市土地市值之間的差額顯示出“劃撥權(quán)”的租值。
顯然，無論地方政府對流轉(zhuǎn)后的土地作何處理，處理結(jié)果中都隱含著某一種收益，且也存在著各種土地腐敗的空間。而要遏制土地流轉(zhuǎn)背后的牟利沖動，除了事后問責等制度壓力之外，一個很重要的路徑，就是要改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的體制，甚至打破政府流轉(zhuǎn)農(nóng)地的行政壟斷權(quán)。市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，需要深入探索。
學者巴澤爾曾云：離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會。市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，事實上當與土地所有權(quán)交給農(nóng)民的探索結(jié)合在一起。這在真正惠及農(nóng)民的同時，也將最終打破政府壟斷包辦土地的局面。
在土地產(chǎn)權(quán)制度變革未有明顯突破的情形下，土地流轉(zhuǎn)過程中如何維護農(nóng)民的應(yīng)得利益，這是另外一個現(xiàn)實課題。到目前為止，各地對征地補償?shù)乃竭€是偏低的。諸多已經(jīng)出現(xiàn)的沖突一再表明，這個事情若處理得不好，就不僅是一個關(guān)乎公平的問題，更有可能為將來更多的社會問題埋下隱患。
去年底發(fā)布的中國社科院公布的《2011年中國社會形勢分析與預(yù)測》藍皮書，曾警示偽城市化犧牲農(nóng)民利益。諸如香河縣這樣的土地流轉(zhuǎn)，正是偽城市化的典型案例。要避免新一輪的土地流轉(zhuǎn)成為卑劣的“圈地運動”，一則需要提高征地補償?shù)姆ǘㄋ剑切枰?、完善被征地農(nóng)民納入社會保障的制度。
其實，遏制土地流轉(zhuǎn)背后的地方政府牟利沖動與強化對被征地農(nóng)民的利益保障，是一個硬幣的兩面。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中利益損害的狀況再也不能繼續(xù)下去，土地流轉(zhuǎn)制度也需要在整治中進一步完善、健全。
