我的土地：權(quán)利蠶食下的土地收益再分配
發(fā)表于：2012-12-03 17:37
一向倍受爭議的征地制度在十八大會議上首次被提及。11月8日，當胡錦濤在做十八大報告時說：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，并提到“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“促進城鄉(xiāng)要素的平等交換和資源均衡配置”。這意味著中國講扭轉(zhuǎn)靠犧牲農(nóng)民土地財政權(quán)力降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本的現(xiàn)狀。
目前的土地政策源自建國后幾十年形成的根深蒂固的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。眾所周知，城鄉(xiāng)土地所有制差異使得農(nóng)民雖然是農(nóng)村集體土地所有者，但在實際行使自身的所有者權(quán)益時，往往處于被侵害的地位。由畸形的土地征收制度催生的小產(chǎn)權(quán)房問題一直是困擾地方政府的一大頑疾。一方面，農(nóng)民要求自身擁有的土地資源能夠獲得同城市國有土地同等的地租升值收益，希望將手頭富余土地“賣”給村鎮(zhèn)政府，并由政府出面開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房推向城市房地產(chǎn)市場;另一方面，農(nóng)民在征地環(huán)節(jié)中沒有真正意義上的主動權(quán)，是價格的被動接受者。農(nóng)村很多地方征收一畝地農(nóng)民獲得的實際補償僅為3-5萬，而土地拍賣后每畝收益常常高達數(shù)百萬元。
改革征地制度將是變革經(jīng)濟體制和打破土地市場利益格局的重要舉措，同時對于整個國民經(jīng)濟來說也是一次風險試水。因為征地補償標準的界定并沒有各地區(qū)的普適性，這就給了當?shù)卣渥愕膶ぷ饪臻g。一些地方政府隨意擴大“公共利益’”邊界，違法違規(guī)強制征地、拆遷，村干部私自處置集體資產(chǎn)和增值收益，這一定程度上動搖了農(nóng)村基層社會穩(wěn)定性。因為征地問題導致的上訪、自焚事件不絕于耳。農(nóng)民雖然在土地征收過程中獲得了一定程度的補償收入，同時也將作為農(nóng)村經(jīng)濟體制下唯一賴以生存的土地資源放棄，從此徹底與失去生活來源。因為他們沒有與城市居民同等享有社會保障的權(quán)力。從這一點上來說，很多農(nóng)民其實是“被城市化”的，因為他們將陷入“種田無地，就業(yè)無崗，保障無份”的境地。
那些急于憑大項目開發(fā)拉動當?shù)谿DP的地方主管官員們，則或以政績迅速升遷，或以利益輸送曝光而迅速墜落。這樣的故事幾乎每天都上演著。不在這里，便在那里。地方政府與開發(fā)商合流，居于主導;中央政府縱有心約束也鞭長莫及，各種約束和監(jiān)管被地方逐漸消化分解，效用遞減;最底層的農(nóng)民，博弈能力缺乏系統(tǒng)有效的法律支持而無法形諸于實。這最終構(gòu)成了中國征地與用地博弈結(jié)構(gòu)中兩頭小中間大的失衡現(xiàn)實。其代價不僅是土地資源的批量流失，還包括隨之而來的基層激烈對抗。
在大會上代表王開玉建議：“政府、開發(fā)商和農(nóng)民可以從土地收益中拿出一部分資金，建立個人賬戶，等被征收的農(nóng)民年老之后，再定期發(fā)放養(yǎng)老保險。同時，讓被征地農(nóng)民平等享受公共資源?！边@相當于在農(nóng)村建立與城市相似的社會保障體系。當然，建議的關(guān)于具體的操作細節(jié)合理性尚有待探討，但我們可以明確判斷出社會對于農(nóng)村加強社會保障的呼聲強烈，可以作為土地征收制度改革的配套工作開展。
權(quán)力機構(gòu)的壟斷收益
對于房地產(chǎn)開發(fā)價值鏈來說，土地市場位于上游，土地價格在整個房價中占有相當大的比例。改革土地征收制度不僅是要還利于民，更多地是要將土地征收環(huán)節(jié)的違法利潤擠出，建立一套規(guī)范的土地運作制度。多年來城市房地產(chǎn)市場價格尤其是一線城市房價居高不下的最重要原因是土地供給短缺，城市建設(shè)用地供給更是政府控制的供方市場。招拍掛的拿地形式表面上是促進地產(chǎn)商競爭，實質(zhì)上則是增加了權(quán)力機構(gòu)壟斷土地市場，獨享土地溢價的機會。然而，權(quán)力機構(gòu)并不僅僅在出讓環(huán)節(jié)擁有至高無上的控制權(quán)，土地運作的整個過程都深藏玄機。
在土地運作的環(huán)節(jié)中，有一個藏在現(xiàn)行土地市場交易背后的隱形線索，就是大型國企尤其是央企的土地資源盤活，這個過程中隱含的土地資源量級可大到幾千萬畝。從上世紀退二進三開始，國有企業(yè)原來因為行政需要劃撥取得的大量工業(yè)用地通過一系列運作轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地。而企業(yè)最初獲得土地的原始代價幾乎可以忽略，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在這些地周邊都已經(jīng)成為城市核心地帶，這時通常的處理方法是：把土地變性，劃撥土地變成出讓土地，上交25%的土地出讓金，這時可以合理合法地轉(zhuǎn)給私營企業(yè)了，過程中央企獲得巨額土地溢價，而私企開發(fā)商仍然可以獲得低于市場價格的土地。
受讓企業(yè)得到土地以后，通過公關(guān)打通稅收、規(guī)劃、建設(shè)等權(quán)力部門關(guān)節(jié)，將原來的工業(yè)用地變性為商業(yè)或住宅。權(quán)力部門在此環(huán)節(jié)中受到腐蝕。上海市政府有這樣的規(guī)定：在符合城市總體規(guī)劃的情況下，國有企業(yè)原址土地未納入土地儲備計劃的，經(jīng)市規(guī)劃部門審核并報原批準供地的人民政府批準后，可改變原址土地的性質(zhì)和建筑物的使用功能，從事除房地產(chǎn)開發(fā)以外的第三產(chǎn)業(yè)，企業(yè)可按新用途基準地價和原用途準地價的差額補交地價，相應(yīng)簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。
這是一個對于政府、國有企業(yè)和私營開發(fā)商多贏的局面。一方面國有企業(yè)獲得了土地的制度轉(zhuǎn)換的紅利，這個紅利是相當大的;另一方面，私營開發(fā)商通過轉(zhuǎn)讓協(xié)議獲得的土地價格也遠遠低于市場價，開發(fā)后也可以得到較高的盈利;同時，政府獲得了土地出讓金的一部分收益，加上各種稅費，也可以無代價地賺得盆滿缽滿。
我們說探討土地管理制度優(yōu)劣不僅是要關(guān)注弱勢群體在土地管理環(huán)節(jié)中所遭受的損失，同時還要更多關(guān)注誰在攫取這部分利益以及是怎樣攫取的。誠然，如果進行一次對體制的問詢可能永遠無解，但完善某些環(huán)節(jié)上的監(jiān)督機制還是可操作的。目前國家最需要的是對土地制度各方面問題進行一次徹底梳理，把那些可能存在隱患的問題分類歸納，形成一套比較體系化的改革方案，而不是通常的修修補補。
