城鎮(zhèn)化病追問(wèn)：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化
發(fā)表于：2013-03-02 09:08
2月28日，霧霾再一次侵襲首都北京，口罩成為許多人出門(mén)的必備。“嗓子發(fā)癢，眼睛疼，耳膜疼，頭疼……”不少人出現(xiàn)了“霧霾癥狀”，在一些醫(yī)院，患上呼吸道疾病的病人明顯增加。
事實(shí)上，在2013年伊始，一場(chǎng)持續(xù)數(shù)日的霧霾就曾籠罩中國(guó)中東部地區(qū)，霧霾面積超過(guò)100萬(wàn)平方公里，33個(gè)城市空氣嚴(yán)重污染，北京PM2.5濃度甚至一度超過(guò)900微克/立方米。霧霾天氣導(dǎo)致道路管制、企業(yè)停工、機(jī)場(chǎng)關(guān)閉、港口停運(yùn)，也給眼下方興未艾的城鎮(zhèn)化敲響了警鐘——如果放任其野蠻生長(zhǎng)，北京的今天可能就會(huì)成為很多城市的明天。
和城鎮(zhèn)化相關(guān)的問(wèn)題已經(jīng)引起了很多人的重視。2013年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)在即，第十二屆全國(guó)人大代表、民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻教授日前在接受媒體采訪時(shí)表示，將在今年“兩會(huì)”期間重點(diǎn)提出城鎮(zhèn)化問(wèn)題。
這些問(wèn)題不僅僅局限于環(huán)境，還包括：要防有城無(wú)市的過(guò)度城鎮(zhèn)化，避免缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”；要防有速度無(wú)質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞“大躍進(jìn)”；要防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政；要防地方政府以地生財(cái)，消滅村莊，迫使農(nóng)民“被上樓”、農(nóng)村被城鎮(zhèn)化，陷入“掠奪式發(fā)展陷阱”。
過(guò)去提城鎮(zhèn)化，更多是土地的城鎮(zhèn)化。據(jù)辜勝阻介紹，過(guò)去十年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的2到3倍，而新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)的是“人”的城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)民工的市民化。
“城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需要趨利避害，防范一些地方把好事辦歪了?！惫紕僮枵f(shuō)。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%之后，“城鎮(zhèn)化脖將進(jìn)入集中爆發(fā)期。而中國(guó)正在經(jīng)歷人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化加速過(guò)程，目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.6%。
“城鎮(zhèn)化脖不容小覷
“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中不容忽視的一個(gè)問(wèn)題。
近幾年來(lái)，一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號(hào)，盲目拉大城鎮(zhèn)框架，濫占耕地、亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積。部分地區(qū)在“經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)”的理念下，大肆追求土地增值的收益，進(jìn)一步助長(zhǎng)了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會(huì)保障跟不上，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患；另一方面，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)的制度仍未建立，導(dǎo)致“土地城鎮(zhèn)化”速度快于“人口城鎮(zhèn)化”速度。
從人口的構(gòu)成情況看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化人口質(zhì)量還不高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，在城鎮(zhèn)生活的人口有6.22億，但實(shí)際上，他們中的很多還屬于農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，大體上有1.67億人。
“他們實(shí)際上是工作和生活在城鎮(zhèn)，但是他們沒(méi)有和城鎮(zhèn)居民有同等的社會(huì)權(quán)益，他們的生產(chǎn)和生活仍處在很不穩(wěn)定的狀態(tài)?！币晃话l(fā)改委人士告訴記者。
而若按此模式繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地資源的數(shù)量將進(jìn)一步減少。農(nóng)村人口的減少慢于農(nóng)村耕地的減少，不僅危及國(guó)家的糧食安全，而且勢(shì)必進(jìn)一步加劇解決“三農(nóng)”問(wèn)題的難度。
伴生的另一個(gè)問(wèn)題則是，農(nóng)民工就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域改革的滯后。
據(jù)了解，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工人數(shù)目前已超過(guò)1億人，但大部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)崗位不穩(wěn)定，流動(dòng)性很強(qiáng)，農(nóng)民工社會(huì)保障滯后的問(wèn)題也很突出，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)納入保障范圍的工作剛剛起步，養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。
“很多錄用農(nóng)民工的企業(yè)都沒(méi)有按國(guó)家有關(guān)規(guī)定為其錄用的農(nóng)民工提供法定的保險(xiǎn)?！币晃粊?lái)自農(nóng)村的打工者說(shuō)。
不僅如此，當(dāng)前對(duì)廣大農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障欠缺，雖然降低了目前的企業(yè)運(yùn)營(yíng)和城鎮(zhèn)發(fā)展成本，但是將構(gòu)成對(duì)未來(lái)社會(huì)保障體系的巨大壓力。
此外，一些城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)不合理，相鄰城鎮(zhèn)之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，不利于形成分工明確、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城鎮(zhèn)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經(jīng)濟(jì)、城區(qū)面積等指標(biāo)，發(fā)展存在一定的盲目性。
中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛在接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，中國(guó)部分城市已患上了“城鎮(zhèn)化脖。
“如果缺乏有效應(yīng)對(duì)，城鎮(zhèn)人口盲目過(guò)度聚集將導(dǎo)致嚴(yán)重的‘城鎮(zhèn)化帛，即失業(yè)率居高不下、城鎮(zhèn)貧困擴(kuò)大、貧民窟蔓延、交通堵塞、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、環(huán)境污染嚴(yán)重、人類(lèi)生存環(huán)境惡化等?！蹦啭i飛稱(chēng)。
雙管齊下
“城鎮(zhèn)化脖的產(chǎn)生機(jī)制表明，城鎮(zhèn)人口總量增長(zhǎng)帶來(lái)物質(zhì)生活與精神生活需求的增長(zhǎng)，而城鎮(zhèn)配套建設(shè)與管理服務(wù)水平所能提供的物質(zhì)與精神供給無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的需求，供需失衡引發(fā)“城鎮(zhèn)化脖，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于不健康或者亞健康狀態(tài)。
倪鵬飛認(rèn)為，治理“城鎮(zhèn)化脖總體上需要從兩個(gè)基本方向入手。
第一種方向是人口空間分布均衡化調(diào)整。人口在城鎮(zhèn)內(nèi)部、城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間分布不均，部分區(qū)域人口密度過(guò)高超出其生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)最大承載能力，但更多區(qū)域其人口密度仍位于生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)最大承載能力范圍內(nèi)。人口空間分布均衡化調(diào)整目的是推動(dòng)人口從高密度區(qū)域向低密度區(qū)域遷移，以滿(mǎn)足生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的承載能力限制。
第二種方向是提高城鎮(zhèn)配套建設(shè)與管理服務(wù)水平。生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的最大承載能力不是恒定不變的，而是與生態(tài)資源的利用效率、社會(huì)管理的水平呈正相關(guān)。因此，提高配套建設(shè)與管理服務(wù)水平等同于在資源約束條件不變條件下擴(kuò)大人口承載能力，緩解“城鎮(zhèn)化脖。
不容忽視的是，人口高度集中于大城鎮(zhèn)，且在城鎮(zhèn)內(nèi)部分布不均衡是引發(fā)“城鎮(zhèn)化脖的誘因。倪鵬飛有針對(duì)性地提出，緩解或解決“城鎮(zhèn)化脖首先需要促進(jìn)城鎮(zhèn)人口在空間分布上向均衡化方向調(diào)整。
對(duì)單個(gè)城鎮(zhèn)而言，可行的思路是通過(guò)培育城鎮(zhèn)副中心，改進(jìn)城鎮(zhèn)郊區(qū)生活條件及交通可達(dá)性，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多中心布局，或部分城鎮(zhèn)人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移布局。而超越單個(gè)城鎮(zhèn)，將視角拓展至區(qū)域?qū)用?，比較有利的嘗試是：圍繞一個(gè)或多個(gè)中心城鎮(zhèn)，培育一批富有活力的中小城鎮(zhèn)，形成集群式發(fā)展的城鎮(zhèn)群；或沿國(guó)家經(jīng)濟(jì)主干線促進(jìn)沿線城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展形成城鎮(zhèn)帶。
此外，在提高城鎮(zhèn)配套建設(shè)與管理水平方面，倪鵬飛認(rèn)為，主要可以從提高就業(yè)吸納能力、拉動(dòng)居民收入增長(zhǎng)、擴(kuò)大醫(yī)療保障覆蓋等方面進(jìn)行。(華夏時(shí)報(bào))
