本文轉(zhuǎn)自：北京日?qǐng)?bào)
《土地制度與中國發(fā)展（增訂本）》，劉守英著，中國人民大學(xué)出版社出版
劉守英
百年中國經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新有兩條主線
過去百年中國經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新有兩條主線，一條主線是中國共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)造，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》已經(jīng)給出了歷史性表述；另一條主線是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論創(chuàng)新。
從學(xué)術(shù)史角度，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)曾出現(xiàn)過兩次大的理論繁榮，一次是上世紀(jì)三四十年代，以陳翰笙、孫冶方、薛暮橋等為代表的“中國農(nóng)村派”在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)方法論證中國社會(huì)的半殖民地半封建性質(zhì)，為中國共產(chǎn)黨對(duì)中國社會(huì)性質(zhì)判斷和道路選擇提供了重要依據(jù)。
另一次是上世紀(jì)八九十年代，投身改革的青年經(jīng)濟(jì)學(xué)家群體聚焦中國體制改革中迫切需要解決的重大問題，深入基層開展有針對(duì)性的調(diào)查研究，在服務(wù)決策的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新，為中國改革開放和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供理論支撐。兩個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)理論繁榮的共同經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。當(dāng)國家面臨巨大歷史性變革時(shí)，經(jīng)濟(jì)理論工作者毅然放棄已陷入本本和教條的舊范式，直面問題，從問題出發(fā)，尋找能夠解釋和解決問題的新范式，直面真實(shí)世界，了解現(xiàn)實(shí)中問題的表現(xiàn)，分析真實(shí)世界體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特征，把握問題的成因，從真實(shí)世界找到問題所在。注重現(xiàn)實(shí)中體制與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特殊性，在比較中尋找相異性，運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的互動(dòng)。理論研究不僅提供經(jīng)濟(jì)解釋，而且重視提供解決方案。
由于機(jī)緣巧合，我自上世紀(jì)80年代以來實(shí)際上自覺或不自覺地追尋著這種分析范式，并將之運(yùn)用于中國土地問題的研究。通過抵近真實(shí)世界的一手調(diào)查，直接參與國家和地方土地制度改革試驗(yàn)，了解到中國土地制度的基本特征、制度運(yùn)行中的問題，以及土地制度作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型事實(shí)，給出了土地制度改革的思路、解決方案和實(shí)施機(jī)制。這些階段性成果基本呈現(xiàn)于《土地制度與中國發(fā)展》一書中。
“以地謀發(fā)展”模式的核心是政府利用獨(dú)特的土地制度謀發(fā)展
本書發(fā)現(xiàn)，中國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不同于其他主要經(jīng)濟(jì)體，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不再直接控制經(jīng)濟(jì)但具有很強(qiáng)的“謀”發(fā)展能力，“以地謀發(fā)展”模式成為中國創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的秘密?！耙缘刂\發(fā)展”模式的核心是政府利用獨(dú)特的土地制度謀發(fā)展，土地不僅成為拉動(dòng)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)，而且成為促進(jìn)結(jié)構(gòu)變革的助推器，以低價(jià)土地招商引資快速推進(jìn)工業(yè)化，以土地資本化加速城市化?！耙缘刂\發(fā)展”模式之所以能夠在中國土地資源極其稀缺、資本極端不足的約束下取得經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的成功，得益于土地制度的獨(dú)特安排：農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體、城市土地屬于國家所有，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的唯一通道由政府掌握，農(nóng)地由集體所有轉(zhuǎn)為國有之后，地方政府一方面依靠對(duì)國有經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)的排他性權(quán)力獲得高額土地增值收益，另一方面利用規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)、定價(jià)權(quán)決定各類用地的區(qū)域投放指標(biāo)、供應(yīng)方式和供應(yīng)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變目標(biāo)。更為重要的是，土地資本化（土地財(cái)政、土地金融）為地方政府和各類經(jīng)濟(jì)主體通過土地創(chuàng)造資本、解決發(fā)展起步階段的資本短缺提供制度支撐，通過土地形成的巨量資本不僅為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了巨額資金來源，而且為經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營和資本擴(kuò)張?zhí)峁┤谫Y渠道。
尋找減低土地資本化發(fā)展機(jī)制的其他發(fā)展動(dòng)能和機(jī)制
本書也提出，任何發(fā)展模式的獨(dú)特性都會(huì)因約束條件和環(huán)境的變化而發(fā)生改變，在條件發(fā)生變化后，發(fā)展模式必須做出調(diào)整和改變。中國經(jīng)濟(jì)正在發(fā)生的一些重要的趨勢(shì)性變化，已經(jīng)和正在對(duì)“以地謀發(fā)展”模式產(chǎn)生巨大沖擊，經(jīng)濟(jì)增速下行和中低速增長開始常態(tài)化，土地作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動(dòng)機(jī)的功能已經(jīng)減弱；在全球和國內(nèi)需求變化以及成本結(jié)構(gòu)變化情況下，低成本工業(yè)化難以為繼，沿海地區(qū)已經(jīng)主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級(jí)，壓低地價(jià)維持世界制造工廠地位的工業(yè)化模式必須做出改變；城市化在經(jīng)歷土地推動(dòng)的快速擴(kuò)張以后已經(jīng)減速，城市發(fā)展方式進(jìn)入包容、質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，依靠土地低成本的城市化階段已經(jīng)結(jié)束，依賴土地資本化的城市發(fā)展的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，必須尋找減低土地資本化發(fā)展機(jī)制的其他發(fā)展動(dòng)能和機(jī)制。因此，上一輪土地推動(dòng)中國高速增長和結(jié)構(gòu)變革的一切因素都在發(fā)生變化，勢(shì)必帶來土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重大改變，也為尋找發(fā)展動(dòng)能和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式提供了必然性和緊迫性。
為了促進(jìn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，必須進(jìn)行主動(dòng)有為的土地制度改革。一是對(duì)土地的功能進(jìn)行重新定位，痛下決心降低土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用；二是以優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革；三是進(jìn)行國有土地資產(chǎn)改革，促進(jìn)地方政府從賣地向國有土地經(jīng)營轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)城市政府從土地和規(guī)劃外延擴(kuò)張向城市更新和內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型；四是推進(jìn)以都市圈為尺度的土地配置和規(guī)劃體制的改革，建立統(tǒng)一的土地權(quán)利和統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；五是深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。過去四十年中國特色社會(huì)主義土地制度支撐了中國發(fā)展奇跡的創(chuàng)造，在中國邁向新征程中，必須通過完善和構(gòu)建現(xiàn)代化土地制度支持社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)。
