根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，任何單位和個人使用土地，都必須按照批準的用途使用，如果需要改變土地用途，必須重新申請并得到批準。未經(jīng)相關(guān)行政機關(guān)批準而改變土地用途的，屬于違法使用土地。改變之前的地類簡稱前地類。在認定前地類時，以國土部門出具的現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類中的哪一個作為依據(jù)？土地利用現(xiàn)狀圖顯示的現(xiàn)狀地類與現(xiàn)場事實不符時以哪一個作為依據(jù)？都是實務(wù)中會遇到的問題。
以個案為例，某自然資源局查處一起違法占地建設(shè)汽車考練場案。該考練場的土地利用現(xiàn)狀圖顯示地類為耕地，而規(guī)劃地類為建設(shè)用地。在查處過程中，執(zhí)法人員對該考練場違法占地的前地類的認定產(chǎn)生了分歧：一種觀點認為應(yīng)當以土地利用現(xiàn)狀為標準來認定違法占地的前地類，所以該占地行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪；另一種觀點認為應(yīng)當以規(guī)劃地類為標準來認定違法占地的前地類，則該占地行為便不構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。兩種觀點所產(chǎn)生的法律后果截然不同。
筆者認為，此類案件判定違法占地前地類的依據(jù)應(yīng)該是土地的現(xiàn)狀地類。
首先，應(yīng)當厘清現(xiàn)狀地類（用途）與規(guī)劃地類（用途）的區(qū)別?，F(xiàn)狀地類（用途）一般是指土地現(xiàn)時用途，國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010－2017）就是基于土地利用現(xiàn)狀而進行的地類劃分標準，將土地利用現(xiàn)狀地類劃分為12個一級類、57個二級類。其中一級地類包括耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地等12個。規(guī)劃地類一般是指在規(guī)劃期內(nèi)國土空間規(guī)劃確定的土地用途，可能和現(xiàn)狀地類一致，也可能和現(xiàn)狀地類不一致，比如現(xiàn)狀地類是耕地而規(guī)劃地類是建設(shè)用地，說明現(xiàn)狀地類是耕地，但規(guī)劃期內(nèi)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后可以作為建設(shè)用地使用。規(guī)劃地類（用途）往往用于判斷土地的開發(fā)價值，即規(guī)劃期內(nèi)可以建什么，或者判斷開發(fā)活動是否符合規(guī)劃等。
其次，從法律依據(jù)的角度來講，現(xiàn)狀地類作為認定非法占用農(nóng)用地罪中違法占地的地類性質(zhì)的標準，有充足的法律依據(jù)。
《土地管理法》第七十七條規(guī)定，“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。這里的“違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”中的農(nóng)用地，就是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地。因為從《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的立法表述來看，無論是《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”、第六十五條“在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴建”、第七十九條“無權(quán)批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法占用土地的、不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的”等可以看出，在描述規(guī)劃用途時，都會加上類似“土地利用總體規(guī)劃確定的”等限定詞，而無此限定詞的，應(yīng)該是指現(xiàn)狀地類。
2014年9月，國土資源部發(fā)布的《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（簡稱《查處規(guī)程》）規(guī)定了違法用地占用地類的認定標準，該規(guī)程規(guī)定判定違法用地占用地類，應(yīng)當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對照標示的現(xiàn)狀地類進行判定。簡言之，國土資源部規(guī)定違法用地占用地類的認定標準為該土地的現(xiàn)狀地類?！恫樘幰?guī)程》又規(guī)定了兩種特殊情形的地類認定標準：土地調(diào)查成果與審批或登記文件不一致時，應(yīng)以后者為準；違法用地發(fā)生時，該用地已經(jīng)批準由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當按照建設(shè)用地判定。司法實踐中，即使違法行為發(fā)生在先、農(nóng)用地批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在后，按照從輕原則，也應(yīng)按建設(shè)用地判定。
再次，從非法占用農(nóng)用地罪所保護的法益角度來說，現(xiàn)狀地類作為認定非法占用農(nóng)用地罪中違法占地的地類性質(zhì)的標準，更加符合非法占用農(nóng)用地罪所保護的法益。非法占用農(nóng)用地罪所保護的法益是農(nóng)用地的自我凈化以及自然產(chǎn)出能力，即對耕地等農(nóng)用地乃至生態(tài)利益的保護。而規(guī)劃地類作為土地的一種社會性質(zhì)，其反映的是國家對農(nóng)用地的管理秩序。以個案為例，王某承包了某區(qū)挖河工程項目，為了減少施工成本、增加利潤，經(jīng)過王某的策劃、指揮，將挖出的泥漿、土方傾倒在該區(qū)某城郊社區(qū)所屬的耕地上。雖經(jīng)社區(qū)干部反復(fù)勸阻，但王某仍繼續(xù)傾倒泥漿、土方。經(jīng)鑒定，該非法占用土地的行為已經(jīng)造成284畝耕地種植條件嚴重毀壞、無法復(fù)耕。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省自然資源廳已經(jīng)批準包括該非法占用耕地在內(nèi)的農(nóng)用地于前段時日被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。該案件中，王某帶領(lǐng)的施工隊明知該土地為耕地，在未經(jīng)土地管理機關(guān)審核，并報經(jīng)人民政府批準的情況下，擅自占用耕地并造成種植條件嚴重毀壞，符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件。如果該耕地被批準轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，則前地類應(yīng)認定為建設(shè)用地，其行為不構(gòu)成犯罪；如果該土地被規(guī)劃為建設(shè)用地，此種情形下只能說其非法占用農(nóng)用地行為的社會危害性有所減弱，并不是完全沒有，所以也并不影響該行為構(gòu)成犯罪。被規(guī)劃為建設(shè)用地，存在建筑房屋等設(shè)施的可能性，但同時在將來也存在繼續(xù)作為農(nóng)用地使用的可能性。規(guī)劃地類對于刑事責任的認定，并不是毫無用處，規(guī)劃地類雖然不影響定罪，但是可以影響量刑。（2018）魯0811刑初837號吳莊村村民委員會、黃某非法占用農(nóng)用地案，法院認定被告單位雖然違反《土地管理法》的規(guī)定非法占用耕地進行建設(shè)，但根據(jù)濟寧市國土資源局出具的土地利用總體規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖及鑒定意見表明，被占用的耕地124.7畝在后期均已經(jīng)規(guī)劃為公路用地及建設(shè)用地。另外濟寧市任城區(qū)南張辦事處根據(jù)濟寧市城市規(guī)劃，已經(jīng)向濟寧市任城區(qū)人民政府請示對被告單位所建設(shè)的“吳莊村集體經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)園”整體拆遷，對該破壞的耕地沒有進行修復(fù)的必要性，以此為據(jù)法院做出酌情從輕處罰的決定。
最后，在非法占用農(nóng)用地罪的犯罪形態(tài)角度，筆者認為其屬于典型的狀態(tài)犯。所謂狀態(tài)犯，是指犯罪行為已經(jīng)完成，達到了既遂的標準，但是其犯罪行為所造成的不法狀態(tài)仍然繼續(xù)存在。例如盜竊罪，盜竊行為實施完畢后，非法占有他人財物的不法狀態(tài)仍然繼續(xù)存在，此時行為已經(jīng)終了。非法占用農(nóng)用地罪亦是如此，行為人的行為造成耕地、林地、草地等農(nóng)用地的大量毀壞之后，行為就已經(jīng)結(jié)束，犯罪便既遂，但是非法占地行為所造成的毀壞狀態(tài)卻仍在繼續(xù)。這種造成農(nóng)用地毀壞的不法狀態(tài)的繼續(xù)存在，不屬于犯罪構(gòu)成要件，即行為人在改變了現(xiàn)狀地類用途的同一時刻，便構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，并不因為這塊土地未來會發(fā)生什么改變而影響定罪。
司法實踐中，當現(xiàn)狀調(diào)查圖斑與現(xiàn)場事實不符時，吉林省國土資源廳允許通過三級簽字確認的方式糾正二調(diào)現(xiàn)狀調(diào)查圖斑的偏差。2011年吉林省國土資源廳發(fā)布的《吉林省國土資源廳關(guān)于二次調(diào)查成果與事實不符如何處理的意見》（吉國土資籍發(fā)〔2011〕18號）第二條規(guī)定：二次調(diào)查現(xiàn)狀表現(xiàn)為非耕地,但事實為耕地的，應(yīng)當由被征(占)地農(nóng)民或者集體經(jīng)濟組織提出,經(jīng)村民委員會證明，鄉(xiāng)級人民政府審核、確認，可以按耕地認定地類。三調(diào)完成（2019年）后，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》，規(guī)定了地類的認定標準，即地類以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準。如果三調(diào)調(diào)查成果與現(xiàn)場事實不符，由縣、區(qū)自然資源局向自然資源部舉證來申請變更三調(diào)調(diào)查成果。在自然資源部變更三調(diào)調(diào)查成果之前，以三調(diào)調(diào)查成果為準。筆者注意到由于草原、林地的登記實務(wù)已由林草局轉(zhuǎn)至自然資源局，草原、林地的地類也應(yīng)按照此標準判定。
規(guī)劃地類在行政處罰方面，也有運用的場合：未經(jīng)批準，非法占用土地進行建設(shè)的，根據(jù)《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地、可以并處罰款。對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；對違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。這說明，規(guī)劃地類決定了對非法建筑的處罰種類是拆除還是沒收。
在判定違法用地是否符合土地利用總體規(guī)劃時，原則上以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃與市（縣）土地利用總體規(guī)劃不銜接的，應(yīng)當以市（縣）土地利用總體規(guī)劃為準。當違法用地屬于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的，應(yīng)當區(qū)分情況判定是否符合土地利用總體規(guī)劃：用地位于允許建設(shè)區(qū)的，判定為符合土地利用總體規(guī)劃；用地位于有條件建設(shè)區(qū)、不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的，判定為符合土地利用總體規(guī)劃；用地位于禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的，判定為不符合土地利用總體規(guī)劃。
綜上，筆者認為，土地的現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類各有各的“用武之地”，現(xiàn)狀地類是土地的基礎(chǔ)形態(tài)，規(guī)劃地類是土地的未來形態(tài)。土地現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類不一致時，應(yīng)當以現(xiàn)狀地類作為定罪依據(jù)。規(guī)劃地類作為輔助參考，可以影響量刑幅度。土地的現(xiàn)狀調(diào)查成果與現(xiàn)場事實不符時，可以通過法定途徑申請變更。變更不成時，判定現(xiàn)狀地類以法定土地調(diào)查成果為準。
來源：大成長春辦公室
