案 情 2022年6月，富通公司與某市土地出讓服務(wù)中心簽訂土地使用權(quán)公開交易成交確認(rèn)書，確認(rèn)富通公司通過公開掛牌競價(jià)的方式取得該市工業(yè)集中區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”示范區(qū)內(nèi)170畝物流倉儲(chǔ)用地的土地使用權(quán)。 在該市土地出讓服務(wù)中心履行交地手續(xù)后，為方便施工管理，富通公司于當(dāng)年7月開始在地塊內(nèi)修建圍墻。但在修建地塊西南角的圍墻時(shí)遭到寧達(dá)公司的阻撓，寧達(dá)公司阻撓的理由是：這部分約2畝的地塊在其原有《國有土地使用證》的宗地范圍內(nèi)，雖然這部分的土地在2016年因土地盤整已被收回，且也不在其現(xiàn)持有的《國有土地使用證》宗地范圍內(nèi)，但工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)一直沒有解決土地盤整補(bǔ)償?shù)臍v史遺留問題，市土地出讓服務(wù)中心就將土地進(jìn)行掛牌出讓，侵害了其權(quán)利。 隨后，寧達(dá)公司以此物流倉儲(chǔ)用地公開出讓行為違法為由，向市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，起訴市自然資源局與市土地出讓服務(wù)中心，并將富通公司列為第三人，請(qǐng)求撤銷物流倉儲(chǔ)用地的出讓行為以及富通公司名下的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書；要求富通公司在訴訟結(jié)束前保持地上現(xiàn)狀，不得進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。 分 歧 在舊城改造、“標(biāo)準(zhǔn)地”盤整等需要將土地收回整合后重新出讓的工作中，各方對(duì)于收回國有土地使用權(quán)法律關(guān)系的理解差異，有可能導(dǎo)致爭議糾紛延續(xù)到后續(xù)的土地再出讓階段。 寧達(dá)公司認(rèn)為：富通公司持有的物流倉儲(chǔ)用地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書中，約有2畝土地與其原有《國有土地使用證》的宗地范圍重合，在土地盤整過程中，工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)曾經(jīng)承諾用置換方式對(duì)該公司被收回的土地進(jìn)行補(bǔ)償，但一直沒有落實(shí)置換地塊，相關(guān)收回補(bǔ)償手續(xù)未完善就將土地出讓給富通公司，侵犯了其合法權(quán)益。 富通公司認(rèn)為，其依法參與土地招拍掛公開出讓活動(dòng)，足額繳納了土地出讓金，善意取得物流倉儲(chǔ)用地的土地使用權(quán)并辦理了不動(dòng)產(chǎn)登記，應(yīng)受法律保護(hù)。 市自然資源局認(rèn)為，寧達(dá)公司原《國有土地使用證》已被注銷，部分土地已被收回，現(xiàn)持有的《國有土地使用證》宗地范圍與富通公司持有的物流倉儲(chǔ)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書宗地范圍，既不相鄰，也不重疊，且間隔了一條市政道路，寧達(dá)公司主張侵權(quán)理由并不成立。 工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)認(rèn)為，在推動(dòng)工業(yè)集中區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”示范區(qū)的土地盤整過程中，結(jié)合各地塊實(shí)際情況采用了土地置換、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式推動(dòng)工作，土地置換主要是針對(duì)被收回面積10畝以上的地塊。寧達(dá)公司的地塊被收回面積僅為6畝，并已采用貨幣補(bǔ)償方式進(jìn)行了補(bǔ)償。其中4畝是市政道路修建需要收回，不適宜用土地置換方式進(jìn)行補(bǔ)償。 分 析 土地置換不是法律規(guī)定的補(bǔ)償方式 根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，有關(guān)人民政府自然資源主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可收回國有土地使用權(quán)，并對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，根據(jù)《民法典》第三百五十八條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法第二百四十三條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。除此之外，并沒有其他收回國有土地使用權(quán)的細(xì)化補(bǔ)償安置規(guī)章。對(duì)于提前收回國有土地使用權(quán)，各地大多采用的是基于評(píng)估的貨幣補(bǔ)償方式。實(shí)踐中，雖然有部分地市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采用土地置換的方式解決征拆難以推動(dòng)的現(xiàn)實(shí)問題，但需要強(qiáng)調(diào)的是，為實(shí)施規(guī)劃提前收回國有土地使用權(quán)具有強(qiáng)制處分性質(zhì)，不具備可協(xié)商性，須嚴(yán)格按照法律規(guī)定實(shí)施，以此方式作為實(shí)物補(bǔ)償?shù)奶厥庑问降模皂毻ㄟ^地方性的法規(guī)細(xì)化明確，確保合理合規(guī)。 本案例中，工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)對(duì)收回寧達(dá)公司土地已采用貨幣補(bǔ)償方式進(jìn)行了補(bǔ)償，寧達(dá)公司仍期望通過協(xié)商將補(bǔ)償改為土地置換方式，并沒有法律依據(jù)也不會(huì)得到法院的支持。 對(duì)土地收回有異議與后續(xù)土地出讓無關(guān) 收回國有土地使用權(quán)與出讓國有土地使用權(quán)是兩個(gè)不同的行政行為。行政相對(duì)人對(duì)收回國有土地使用權(quán)的行政行為有異議的，應(yīng)在法定起訴期限內(nèi)對(duì)收回土地的行政行為提起行政訴訟，收回國有土地使用權(quán)之后的出讓行為與之前的行政行為無關(guān)。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第三十九條的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。也就是說，在國有土地使用權(quán)被收回后，原權(quán)利人即喪失對(duì)相關(guān)土地的權(quán)利，無權(quán)干涉后續(xù)涉及該土地的行政行為。以收回階段的行政行為有瑕疵為由，要求撤銷后續(xù)出讓行政行為的訴求，沒有法律依據(jù)。 本案例中，寧達(dá)公司對(duì)工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償方式有異議，應(yīng)針對(duì)收回的具體行政行為提出，轉(zhuǎn)而要求撤銷后續(xù)出讓行政行為，這并不能解決其調(diào)整補(bǔ)償方式的訴求。 原權(quán)利人不是后續(xù)土地出讓利害關(guān)系人 依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。上述條款明確，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，才有權(quán)就具體行政行為提起行政訴訟。也就是說，與被訴行政行為有利害關(guān)系，是行政訴訟原告主體資格的法定條件，且起訴人應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)，初步證明其與被訴行政行為有利害關(guān)系；不能證明與被訴行政行為有利害關(guān)系的，不具有原告主體資格。國有土地使用權(quán)因收回土地而終止后，原土地權(quán)利人與被收回土地的后續(xù)行政行為不再有法律上的利害關(guān)系，不具有對(duì)此提起行政訴訟的原告資格。 本案例中，寧達(dá)公司既不是物流倉儲(chǔ)用地招拍掛公開出讓活動(dòng)的行政行為相對(duì)人，也不是利害關(guān)系人，其不具備針對(duì)該出讓行為提起行政訴訟的主體資格。市中級(jí)人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為，兩公司名下的土地既不相鄰，也不重疊，寧達(dá)公司的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，判決駁回了寧達(dá)公司的起訴。 為助力項(xiàng)目能更快落地建設(shè)，部分地市在大力推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革工作，以確保企業(yè)拿地時(shí)水、電、路等“七通一平”，實(shí)現(xiàn)拿地即開工。在“標(biāo)準(zhǔn)地”示范區(qū)的建設(shè)中，會(huì)對(duì)地塊進(jìn)行整合以提高土地利用效率，這個(gè)過程中需要組織收回土地，并按新的規(guī)劃重新出讓。需要提醒的是，涉及被收回土地的原權(quán)利人對(duì)收回國有土地使用權(quán)的行政行為有異議的，應(yīng)在土地收回階段及時(shí)提出，爭議無法解決的可在法定期限內(nèi)通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式主張自己的權(quán)利。當(dāng)土地收回后，原權(quán)利人與重新出讓行為不具有利害關(guān)系，此時(shí)再要求限制或撤銷政府部門對(duì)被收回土地的后續(xù)行政行為的，既沒有法律依據(jù)也不會(huì)得到人民法院的支持。自然資源主管部門在組織相關(guān)工作時(shí)，應(yīng)注意完善每個(gè)階段的行政程序，對(duì)行政相對(duì)人的訴求及疑惑及時(shí)予以答復(fù)，盡可能將矛盾化解在初始。
來源：i自然全媒體
