隨著全國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，農(nóng)村土地價(jià)值更加凸顯。農(nóng)村土地如何管、怎樣運(yùn)營(yíng)，始終是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)恳话l(fā)動(dòng)全身的重大問(wèn)題。寧夏石嘴山市平羅縣作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，先后承擔(dān)了28項(xiàng)國(guó)家級(jí)改革試驗(yàn)試點(diǎn)任務(wù)，大膽探索，先行先試，走出了一條用好用活土地資源的高質(zhì)量發(fā)展之路。
近些年，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革在各地風(fēng)生水起。深處西北內(nèi)陸的寧夏石嘴山市平羅縣更是走在這項(xiàng)改革的前列。10多年來(lái)，這里成功實(shí)施了28項(xiàng)國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)任務(wù)，形成了一批可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)?？此破椒驳奈鞑啃〕鞘侨绾螌?shí)現(xiàn)這一系列創(chuàng)新的？經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者日前走進(jìn)當(dāng)?shù)卣归_(kāi)調(diào)研。
平羅縣紅崖子鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)設(shè)施基地。
土地確權(quán)應(yīng)確盡確
平羅縣位于寧夏平原北部，是個(gè)農(nóng)業(yè)大縣?！氨臼兰o(jì)初，農(nóng)民大量進(jìn)城打工，家家戶戶的土地怎么辦？那時(shí)陶樂(lè)鎮(zhèn)、姚伏鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挨家挨戶去做工作，動(dòng)員農(nóng)戶把承包的土地租給合作社，一年一畝地能有480元租金?！逼搅_縣縣長(zhǎng)郭耀峰回憶道。
平羅耕地面積超百萬(wàn)畝，31.6萬(wàn)人的總?cè)丝谥修r(nóng)村人口占60%，土地是當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革的主要問(wèn)題。“最早，把農(nóng)民的目光吸引到土地上的是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)合作社被稱作‘土地銀行’。”提起改革之初，郭耀峰說(shuō)，“那時(shí)大家把自家土地租出去，還能在城里打工賺錢(qián)，原本是件好事，但沒(méi)過(guò)多久，圍繞流轉(zhuǎn)土地的糾紛越來(lái)越多?！?/p>
當(dāng)時(shí)不少人對(duì)土地承包權(quán)感到困惑?！凹热患w把土地承包給我們了，難道我們沒(méi)有權(quán)利決定土地的具體使用方式嗎？”姚伏鎮(zhèn)小店村村民馬木林告訴記者，大家逐漸意識(shí)到要從自家承包土地上獲得權(quán)益，并且這種權(quán)益應(yīng)得到制度保護(hù)。
面對(duì)農(nóng)民的迫切愿望，2009年至2011年底，平羅縣在國(guó)內(nèi)率先實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度的“確權(quán)”改革，具體確認(rèn)了農(nóng)村土地的四大權(quán)益，即農(nóng)村土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)。通過(guò)先后出臺(tái)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革實(shí)施方案、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證換發(fā)實(shí)施細(xì)則等26個(gè)文件和相關(guān)配套細(xì)則，采取“三榜公示、四統(tǒng)一、五到戶”的確權(quán)方式，平羅縣對(duì)全域135.52萬(wàn)畝農(nóng)村集體土地開(kāi)展確權(quán)登記頒證，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證6.55萬(wàn)本、95.31萬(wàn)畝。
盡管近些年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越活躍，村民致富產(chǎn)業(yè)也更加多元化，可土地糾紛仍舊存在，一部分主要涉及農(nóng)民利益，包括土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低（尤其是集體荒地）、租地收入按何種標(biāo)準(zhǔn)收取，如何解決農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)“退出”部分利益被擠占等問(wèn)題；還有一部分則涉及村集體權(quán)益，比如村集體土地所有權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)組織承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體收益分配權(quán)等。
2011年，平羅縣被確定為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，并且是24個(gè)試驗(yàn)區(qū)中唯一承擔(dān)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革試驗(yàn)課題的試驗(yàn)區(qū)。
“自從土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革‘開(kāi)閘’之后，誰(shuí)也想不到，我們圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度方面的改革一改就是10年?！逼搅_縣農(nóng)村綜合改革服務(wù)中心主任顧思偉說(shuō)。
隨著農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)范圍不斷拓展，近年來(lái)，為了保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)“退出”權(quán)益，平羅構(gòu)建了三大保障體系，建立了農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)戶房屋所有權(quán)退出機(jī)制、農(nóng)戶再次獲得宅基地使用權(quán)的保障機(jī)制，讓農(nóng)戶進(jìn)退有路；又連續(xù)實(shí)施了13項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，按照“權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、擴(kuò)權(quán)賦能、讓利于民”原則，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益“應(yīng)確盡確”目標(biāo)。
平羅在全國(guó)率先完成的土地確權(quán)改革意義重大。它意味著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革從所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，在保留農(nóng)戶承包權(quán)的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
平羅縣陶樂(lè)鎮(zhèn)廟廟湖村經(jīng)營(yíng)主體積極培育特色種植品種。雍志林?jǐn)z
加強(qiáng)空心村建設(shè)
確權(quán)改革搞好了，退出補(bǔ)償機(jī)制農(nóng)民也愿意接受，然而新的問(wèn)題又出現(xiàn)了——隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)加速，大量閑置土地如何重新規(guī)劃經(jīng)營(yíng)？“空心村”現(xiàn)象怎樣改變？
灰色屋脊，雪白墻壁，道路錯(cuò)落有致。隆冬時(shí)節(jié)，記者來(lái)到姚伏鎮(zhèn)燈塔村，眼前的村落宛如山水畫(huà)?！澳銈兛隙ㄏ氩坏?，幾年前這里是‘空心村’！”燈塔村黨支部書(shū)記毛金鳳笑盈盈地說(shuō)，“前些年，隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，大批農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，全村人口越來(lái)越少，我們村成了典型的土地資源閑置的‘空心村’。于是我們一手抓退出，一手抓盤(pán)活。”燈塔村按照農(nóng)村改革部署，依據(jù)平羅縣村莊布局規(guī)劃，探索美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)村閑置房地整治利用有機(jī)結(jié)合，建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出和盤(pán)活利用機(jī)制，由政府、村組、村民和企業(yè)共同參與，把燈塔村改造成生態(tài)美好、產(chǎn)業(yè)配套支撐、服務(wù)設(shè)施齊全的現(xiàn)代化“中心村”。
具體是怎么運(yùn)行操作的？毛金鳳告訴記者，他們從1隊(duì)開(kāi)始啟動(dòng)了現(xiàn)代化美麗新村建設(shè)，將拿到8100元宅基地退出補(bǔ)償資金的91戶退出戶召集到一起，與未搬遷戶一同召開(kāi)村集體會(huì)議，經(jīng)過(guò)投票決定，退出戶的宅基地、舊住房加上公共面積合計(jì)近600余畝地，由政府引導(dǎo)重新規(guī)劃建設(shè)。經(jīng)過(guò)1年多時(shí)間，村里整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目資金1.4億元，進(jìn)行道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)化運(yùn)作招標(biāo)企業(yè)來(lái)投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化住房177套，每平方米按1888元出售，土地所有權(quán)仍歸村集體所有。
“宅基地改革以后，我們搬進(jìn)了新村，住上了新房子，孩子上學(xué)、老人看病也都很方便，出門(mén)還有公園?，F(xiàn)在，我們這些沒(méi)進(jìn)城的村民日子也過(guò)得越來(lái)越好了?！睙羲宕迕耨R廣智滿心歡喜。
經(jīng)過(guò)幾年努力，平羅縣在兩輪宅基地制度改革基礎(chǔ)上，共計(jì)收儲(chǔ)整治25個(gè)“空心村”的1125宗閑置宅基地，騰退建設(shè)用地近3000畝，探索了姚伏鎮(zhèn)燈塔村、靈沙鄉(xiāng)勝利村、寶豐鎮(zhèn)興勝村等不同的中心村建設(shè)模式。
盤(pán)活土地資源
隨著平羅縣土地制度改革不斷深入，需要解決的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題也逐漸增多。能否賦予農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能，讓農(nóng)民的閑置資源變成看得見(jiàn)、摸得著的真金白銀？
“進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村土地制度改革不斷面臨新問(wèn)題?！逼搅_縣委書(shū)記宋世文說(shuō)，比如農(nóng)民能否以手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和宅基地使用證做抵押，去銀行貸款？村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否進(jìn)入市場(chǎng)交易？村集體土地資源占用不公、少包多占、低價(jià)發(fā)包和圈而不用等諸多亂象如何治理？
“只有改革才能使這些問(wèn)題迎刃而解?！彼问牢恼f(shuō)，經(jīng)過(guò)探索實(shí)踐，平羅縣堅(jiān)持“一戶一宅、面積法定、控制總量、盤(pán)活存量”原則，探索建立“審批縣域統(tǒng)籌、超占有償使用、退出自愿有償、新增多元保障”的宅基地管理新模式，率先建成申請(qǐng)、審查、審批、監(jiān)管一站式線上審批管理系統(tǒng)，率先探索頒發(fā)宅基地資格權(quán)證，賦予農(nóng)戶房地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押融資功能。
“我們縣的宅基地管理方法，有利于改變土地利用碎片化問(wèn)題，整合村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市?！睂氊S鎮(zhèn)寶豐村黨支部書(shū)記劉毅介紹，寶豐村共有326戶農(nóng)戶、2226畝耕地。這兩年通過(guò)縣里新的土地制度改革，他們整合第2村民小組11戶農(nóng)戶的散地、破舊農(nóng)宅、廢舊圈舍等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地200多畝，并利用國(guó)家專項(xiàng)資金給予每戶七八萬(wàn)元的退出補(bǔ)償。村里將58.21畝土地用于開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，引進(jìn)福建投資商建設(shè)了盛如意菌草公司，一年下來(lái)通過(guò)生產(chǎn)菌棒幫助村集體總計(jì)收入達(dá)到373.2萬(wàn)元。今年，寶豐村利用剩余建設(shè)用地整合閩寧合作項(xiàng)目資金，目前在建22座智能菌菇大棚、1300平方米保鮮庫(kù)，可實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值1300多萬(wàn)元，純利潤(rùn)660萬(wàn)元。
“近幾年，平羅在推進(jìn)農(nóng)村綜合改革中，引進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)，有效盤(pán)活土地資源，探索采取兼并重組一批、政府收儲(chǔ)一批、高效盤(pán)活一批、破產(chǎn)拍賣一批的方式，盤(pán)活存量用地近3萬(wàn)畝，為后續(xù)發(fā)展騰出了空間?！逼搅_縣農(nóng)村綜合改革服務(wù)中心副主任馬曉芳告訴記者。
“我這里可是變廢為寶的成功典型！”從廣東來(lái)到平羅的寧夏華泰農(nóng)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)林偉光幽默地說(shuō)。幾年前，他來(lái)到平羅縣廟廟湖村流轉(zhuǎn)了5000畝荒地，去年又增加1000畝沙地。盡管土地改造成本很高，但由于寧夏特殊的氣候條件，從這里產(chǎn)出的菜心、西蘭花、小番茄等在中高端市場(chǎng)非常暢銷?！拔以谶@里學(xué)習(xí)種植果蔬技術(shù)后，前年用2個(gè)土地權(quán)證先后貸款20萬(wàn)元，建了10個(gè)果蔬大棚，今年收入能達(dá)到幾十萬(wàn)元了！”廟廟湖村村民馬云生告訴記者。
在平羅縣，像華泰農(nóng)這樣的公司還有許多。盛華陽(yáng)光、利墾牧業(yè)、瑞豐源、天源復(fù)藏等龍頭企業(yè)，充分利用土地政策，發(fā)展沙漠瓜菜、生態(tài)養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游，開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期閑置的沙化土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益共贏。
顧思偉向記者介紹了平羅縣土地改革“4343”模式，即圍繞建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，探索“就地、調(diào)整、整治、優(yōu)先”4種入市途徑，“自主、委托、合作”3種交易方式，涵蓋“工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)、旅游”4種用途地類，建立“國(guó)家、集體和個(gè)人”3種收益分配機(jī)制。
一組數(shù)字見(jiàn)證了當(dāng)?shù)氐母母镄Ч航刂聊壳?，平羅縣入市交易土地160宗、1544畝，成交總額1.14億元，55個(gè)村集體分享增值收益3893萬(wàn)元，引進(jìn)菌草科技產(chǎn)業(yè)園、馬氏兄弟糧油加工、綠康林家庭農(nóng)場(chǎng)等110個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市彰顯了村集體主體權(quán)能，盤(pán)活了閑置土地資源，引進(jìn)了聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，拓寬了農(nóng)民增收渠道，實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值最大化、村集體和農(nóng)民利益最大化。
經(jīng)過(guò)一系列改革，平羅縣破除了阻礙土地要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，拓寬了縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展空間，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，激活土地這方“活水”，走出一條用好用活土地資源的高質(zhì)量發(fā)展之路。
