土地問題關系千家萬戶、支撐各行各業(yè)，任何建設項目都離不開用地政策的支持。筆者長期從事土地法律政策研究，為客戶提供各類土地方面的法律服務，現(xiàn)選擇十五類項目梳理其用地政策，以饗讀者。此文是十五類項目解析的第一篇：光伏發(fā)電。 光伏發(fā)電是可再生能源開發(fā)利用的重要組成部分。“十二五”以來，我國光伏發(fā)電市場逐步擴大，特別是2013年國家出臺了《關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》及其配套扶持政策后，我國光伏產業(yè)規(guī)模不斷壯大。據(jù)統(tǒng)計，自2013年起，我國光伏發(fā)電連續(xù)3年新增裝機容量超過1000萬千瓦；截至2016年底（截至筆者撰寫此文時間，2017年度的全部數(shù)據(jù)暫未統(tǒng)計齊全），我國光伏發(fā)電新增裝機容量3454萬千瓦，累計裝機容量達7742萬千瓦，新增和累計裝機容量均為全球第一。 光伏發(fā)電屬于新興產業(yè)，其用地方式與傳統(tǒng)的發(fā)電項目相比具有一定特殊性。很多光伏項目通過占用耕地、園地、林地、草地和水面建設電池方陣，基本上不破壞原來的土地現(xiàn)狀，對原有的土地利用功能影響也較小，甚至提出了“農光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等概念。也有觀點認為，光伏發(fā)電項目屬于建設項目，實際占用耕地等農用地影響原來的生產業(yè)態(tài)，所謂“農光互補”只對部分農作物而言（如蘑菇種植），并不具有普遍性，應當按照建設用地管理。因此，各個地方對光伏項目適用的土地管理政策也不盡相同。如何界定光伏發(fā)電項目用地性質，具體適用哪種用地政策，業(yè)界迫切希望土地管理部門給予統(tǒng)一且明確的規(guī)定。 為支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展、明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件： 2015年，國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”） 2015年11月，國家林業(yè)局印發(fā)了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號） 2015年12月，國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》 2016年10月，《國土資源部辦公廳關于光伏發(fā)電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號函”） 2017年9月，國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文件”） 部分地方政府也出臺了相關政策，對光伏項目項目用地做出規(guī)范和界定。筆者以國土資源部2015年5號文件和2017年8號文件為重點，結合土地管理的法律政策，就光伏發(fā)電項目用地的具體政策和取得方式進行簡要梳理。 2015年5號文件光伏發(fā)電項目的用地政策 5號文件從光伏發(fā)電項目占用地類和利用方式方面進行了區(qū)分，實行分類管理。 對于占用未利用地的，區(qū)分為不壓占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。這主要是指光伏方陣用地，可以按照未利用地原來的用途管理，不需要辦理未利用地轉為建設用地手續(xù)。二是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏發(fā)電項目，建設項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續(xù)。主要是指變電站及運行管理中心用地和集電線路中的桿塔基礎用地，這部分用地應當依法辦理未利用地轉為建設用地的手續(xù)。 對于占用農用地的，規(guī)定所有用地部分均應按建設用地管理。也就是說，光伏發(fā)電項目占用農用地的，不論光伏方陣用地，還是變電站及運行管理中心用地和集電線路用地，都需要按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，按照建設用地管理。其中涉及辦理集體土地征收和農用地轉用手續(xù)，以及國有建設用地供應手續(xù)，與傳統(tǒng)的建設項目用地沒有區(qū)別。 5號文件為了鼓勵扶持作為新興產業(yè)，對光伏發(fā)電項目項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分給予了政策便利，規(guī)定可以采取租賃的方式取得，不需要按照建設用地管理。但對此前廣泛探討的“農光互補”、“漁光互補”模式，實際上做了禁止性的規(guī)定。 2016年國土資源部辦公廳的1638號函，進一步明確支持光伏項目使用未利用地和存量建設用地；對于占用農用地的，包括光伏方陣在內所有用地必須按照建設用地管理，履行規(guī)劃、計劃、征收、轉用、供應審批手續(xù)。 國土資源部5號文件和1638號函公布實施之后，原來部分地方允許光伏方陣占用農用地的政策也不再實施，部分光伏項目投資無法落地。 2017年8號文件關于光伏發(fā)電的具體政策 5號文件和1638號函的發(fā)布實施，雖然對光伏項目用地做了政策界定，但并沒有實際解決光伏發(fā)電項目占用農用地辦理建設用地審批的時間成本和費用成本，沒有回應光伏發(fā)電項目中占地面積最大的電池方陣建設施工對農用地破壞較小，不改變原來的地表狀態(tài)和利用功能，不破壞原有的耕作層等現(xiàn)實問題。特別是近兩年，隨著我國西北地區(qū)“棄光限電”問題頻頻發(fā)生，光伏發(fā)電項目出現(xiàn)從西北向東南轉移的現(xiàn)象，光伏發(fā)電項目占用農用地辦理建設用地審批手續(xù)的矛盾日益突出。 為了解決光伏產業(yè)發(fā)展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯(lián)合國務院扶貧辦、國家能源局下發(fā)了8號文件，對原來5號文件中的光伏發(fā)電用地政策進行了完善和規(guī)范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項目用地及利用農用地復合建設的光伏發(fā)電站項目的用地新規(guī)，其余光伏項目用地仍須嚴格執(zhí)行5號文件的規(guī)定。 （一）關于光伏扶貧項目的用地政策 一是明確適用范圍。8號文件明確規(guī)定，光伏扶貧項目包括深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規(guī)模范圍內的光伏發(fā)電項目。 二是實行分類管理。第一，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續(xù)；第二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業(yè)生產條件的前提下，可不改變原用地性質；第四、采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。 （二）關于光伏復合項目建設的用地政策 一是關于“光伏復合項目”的含義。8號文件并未對“利用農用地復合建設的光伏發(fā)電站項目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農光互補”、“漁光互補”項目，即農業(yè)生產、漁業(yè)生產等農業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設的項目。 二是要明確光伏復合項目建設標準。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農業(yè)生產造成影響。 三是對光伏復合項目建設實行分類管理。第一，對于符合本地區(qū)光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)；第二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；第四，采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。 8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發(fā)電占用農用地中的“農光互補”、“漁光互補”問題，解決了占地面積最大的光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，對促進光伏產業(yè)發(fā)展的重要意義不言而喻。 8號文件也對保護耕地在內的農用地做了特別規(guī)定，對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應恢復原狀，未按規(guī)定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改。 特別需要強調的是，除8號文件確定光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應嚴格執(zhí)5號文件規(guī)定。 關于光伏發(fā)電項目用地的取得方式 根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，光伏發(fā)電項目可以采取多種方式取得土地。 （一）未利用地或者農用地租賃方式取得 通過租賃的方式取得項目用地，能夠大幅降低項目前期成本，有利于支持光伏產業(yè)發(fā)展。 使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，5號文件明確規(guī)定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。這里可以區(qū)分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應當和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農民集體所有未利用地的，用地單位應當和集體經濟組織簽訂出租補償協(xié)議，然后報縣級國土資源部門備案。 8號文件確定的光伏扶貧項目及光伏復合項目中的光伏方陣需要占用基本農田以外的農用地的，涉及農村承包地的，可以和村集體經濟組織或者農民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續(xù)；涉及國用耕地及其他農用地的，可以和國有農用地權利主體簽訂租賃合同，履行國有農用地租賃管理內部手續(xù)。 （二）國有建設用地租賃方式 使用國有建設用地的光伏發(fā)電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應政策中最為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優(yōu)先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應政策的最大亮點。 5號文件明確規(guī)定鼓勵以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應土地。積極推行先租后讓、租讓結合供應方式。以先租后讓等方式供應土地涉及招標拍賣掛牌的，招標拍賣掛牌程序也可在租賃供應時實施，租賃期滿符合條件的可轉為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）第八條中也規(guī)定，“各類產業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地” （各類產業(yè)用地不包括房地產用地）。 （三）劃撥方式取得 《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）中規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發(fā)電項目中建設永久性建筑用地部分，依法按建設用地辦理審批手續(xù)后，可以通過劃撥方式取得土地。 5號文件規(guī)定，新產業(yè)項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應。《劃撥用地目錄》中電力設施用地部分，規(guī)定了發(fā)（變）電主廠房設施及配套庫房設施，發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設施，配套環(huán)保、安全防護設施，新能源發(fā)電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設施，資源觀測設施等項目可以通過劃撥方式供地。 （四）出讓方式取得 出讓是國有建設用地供應的主要方式，出讓包括協(xié)議出讓和以招標拍賣掛牌方式出讓。5號文件也明確規(guī)定，出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產業(yè)主管部門提出的產業(yè)類型、生產技術、產業(yè)標準、產品品質要求作為土地供應前置條件。這樣的規(guī)定可以為光伏發(fā)電項目取得用地提供一些便利，促進光伏產業(yè)有序競爭健康發(fā)展。 關于光伏發(fā)電站項目用地標準 為了促進光伏產業(yè)用地節(jié)約集約利用，完善了我國的用地標準體系，2015年12月，國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱《指標》），具體規(guī)定了光伏發(fā)電站工程項目用地標準。 （一）關于適用的范圍 主要適用于新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目。光伏發(fā)電形式可分為分布式光伏發(fā)電和集中式光伏發(fā)電，分布式光伏發(fā)電一般不占地或是占地比較有限，《指標》不涉及此類項目。 （二）關于指標的體系 分為總體指標和分項指標?？傮w指標是對項目用地規(guī)模的總體控制；依據(jù)功能分區(qū)，還規(guī)定了光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路和場內道路4個分項指標。 （三）關于指標設計考慮的主要因素。 因為光伏發(fā)電站工程項目用地的規(guī)模大小，與光伏組件的發(fā)電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區(qū)類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關系，所以，《指標》中的總體指標是按照這幾項因素最終計算確定的。 （四）設定了用地指標的上限 關于根據(jù)綜合計算結果分析，確定了以100公頃作為10兆瓦光伏電站用地面積的上限。 需要注意的是，光伏發(fā)電項目如需占用河道、草地、林地的，除了應遵守國家對土地管理的規(guī)定之外，還要考慮到水利、草原、林業(yè)等部門的管理規(guī)定，辦理相應的監(jiān)管審批手續(xù)。
