糧食安全是整個(gè)國(guó)家安全體系中的重要一環(huán)。我國(guó)是世界上人口大國(guó)，解決好吃飯問題始終是黨和國(guó)家的頭等大事。中華人民共和國(guó)成立以來，黨和政府始終把糧食安全作為治國(guó)安邦的主要任務(wù)，特別是中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，中共十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。糧食安全的基礎(chǔ)在于耕地。2018年9月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，在18億畝耕地紅線面臨挑戰(zhàn)的背景下，各地區(qū)各部門要結(jié)合實(shí)際，立足我國(guó)國(guó)情、糧情，著眼于提升耕地質(zhì)量，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”[1]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面較廣，建設(shè)內(nèi)容較為寬泛，從建設(shè)到后期的修補(bǔ)、維護(hù)，持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，投資額度比較大，受益面較寬，具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”范疇，其投資大多是由政府財(cái)政支付。由于分稅制的實(shí)施，中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，地方財(cái)政缺口較大，影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入。在此背景下，構(gòu)建以政府財(cái)政投入為主體、社會(huì)資本參與的多元化投入機(jī)制，是有效解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入不足問題的有效路徑。
一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入多元化研究綜述
目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入多元化問題成為諸多學(xué)者研究的熱點(diǎn)。孫小龍等[2-4]通過對(duì)部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供應(yīng)情況實(shí)地調(diào)研或?qū)嵶C研究后指出，充足的資金供應(yīng)能夠促使各類資源有效利用，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè)；孔祥智[5]提出，加大資金投入和實(shí)行相關(guān)扶持政策，能擴(kuò)大資金的外溢性，增強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能力，為實(shí)現(xiàn)糧食的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；曹博等[6-8]認(rèn)為，由于資金的供給機(jī)制不健全、資金供應(yīng)主體單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金短缺，以及配套資金不足等原因，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)受到影響；宋丙濤等[9]結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田具有的非競(jìng)爭(zhēng)性和外部性特征，依據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定是影響社會(huì)其他投資主體對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本建設(shè)投資行為的重要因素；趙謙等[10-13]提出要?jiǎng)?chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資模式，引導(dǎo)金融資源和社會(huì)資本流向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以解決政府投入不足等問題；張正峰等[14-16]指出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)變政府單一支付模式，構(gòu)建包括各級(jí)政府、相關(guān)企業(yè)、農(nóng)戶和合作經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的多元化投資主體融合機(jī)制，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè)。
總體來說，諸多學(xué)者圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的供給進(jìn)行了較為全面的研究，但進(jìn)行表象描述的較多，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中資金供求不均衡的原因進(jìn)行剖析的較少，制約因素分析得不全面，利用多中心治理理論對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資多元化的路徑研究缺乏系統(tǒng)和深入的實(shí)證研究。鑒于此，本文擬結(jié)合已有文獻(xiàn)，運(yùn)用多中心治理理論，以河南省Ｎ縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供求情況為例，分析探討我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金有效供應(yīng)的制約因素，構(gòu)建投資主體多元化機(jī)制，探尋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供需雙方有效銜接路徑，以有力推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。
二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供求狀況審視
為了解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的籌措與投入使用情況，本課題組以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)比較典型的N縣為例進(jìn)行實(shí)地田野調(diào)查。該縣地處黃淮海平原，境內(nèi)海拔為42~50m，地勢(shì)平坦，屬暖溫帶大陸季風(fēng)性半干旱氣候區(qū)，全年冷暖適中，無霜期長(zhǎng)，光照充足，適合農(nóng)作物生長(zhǎng)，是國(guó)家重要的商品糧生產(chǎn)基地。N縣耕地面積65.4萬畝，有效灌溉面積49.01萬畝，中低產(chǎn)田面積28.1萬畝，易受旱災(zāi)面積11.2萬畝。近年來，為確保國(guó)家糧食安全，N縣規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田32.56萬畝，已完成20.31萬畝，涉及70個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。本課題組成員于2020年和2021年暑假對(duì)其中的65個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金供求情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和訪談，利用實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，結(jié)合調(diào)研樣本所在區(qū)域的政策、規(guī)章制度等，在廣泛查閱文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用Stata16軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金多元化供應(yīng)存在的問題進(jìn)行現(xiàn)狀描述和分析，結(jié)果如下。
1．高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入主體單一
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資主體的多元化，可以拓寬資金的來源渠道，有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。但由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是針對(duì)整個(gè)社會(huì)提供農(nóng)產(chǎn)品，屬于社會(huì)公共物品，其效用為整個(gè)社會(huì)成員所共享，而不能將其分割，為某個(gè)個(gè)體或某個(gè)企業(yè)所獨(dú)享，在消費(fèi)層面上具有非排他性特質(zhì)，造成一部分人享受利益而不承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，結(jié)果政府成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金提供者。根據(jù)對(duì)65個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金的來源情況進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查，有54個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金由政府單一提供，占比83.08%；有7個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金由政府、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村專業(yè)合作社聯(lián)合提供，占比10.77%；有4個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金由政府和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)聯(lián)合提供，占比6.15%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入主體的單一化，造成建設(shè)資金的供應(yīng)力度相對(duì)弱化，因?yàn)檎袚?dān)大量的社會(huì)公共事務(wù)，一旦財(cái)政支出達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所要求的水平，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目就要停工或出現(xiàn)偷工減料情況，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，影響糧食生產(chǎn)安全。
2．高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金籌資方式過于集中
籌資方式多樣化主要是指采取靈活多樣的方式籌措資金和運(yùn)用資金。地方政府通過不同方式籌措資金，可以緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的壓力，滿足地方政府龐大的資金需求，保持重大公共項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性。另外，建設(shè)資金投入方式的多樣化，可以使投資主體在建設(shè)過程中明確各自的責(zé)、權(quán)、利和相互關(guān)系，保證投入的資金發(fā)揮綜合效益。對(duì)65個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金的來源情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：有51個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金以政府財(cái)政直接支付或轉(zhuǎn)移支付的方式籌集，占比78.47%；有7個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金以政府財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保三位一體的財(cái)政支持方式籌資，占比10.77%；有5個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金以政府為主體委托金融機(jī)構(gòu)發(fā)行政府債券的方式籌資，占比7.69%；有2個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金以聯(lián)合投資方式籌資，占比3.08%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金籌資方式過于集中于財(cái)政支出，造成地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，同時(shí)，也不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，缺乏各界對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金使用的監(jiān)督，不能發(fā)揮社會(huì)分工協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的速度和質(zhì)量。
3．高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的籌措?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制碎片化嚴(yán)重
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及的產(chǎn)品和服務(wù)種類多、區(qū)域廣，需要各相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。健全、有效的協(xié)同機(jī)制有利于部門間協(xié)調(diào)、溝通，明確共同利益和職責(zé)，特別是建設(shè)資金的供應(yīng)主體之間的有效溝通、交流，可減少推諉扯皮和部門沖突的現(xiàn)象，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)速度和質(zhì)量，促進(jìn)糧食安全生產(chǎn)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。對(duì)65個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金的籌措?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目能夠單獨(dú)成立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)部門的有9個(gè)，占比13.85%；相關(guān)政府財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、扶貧開發(fā)辦公室、金融辦、財(cái)政局、水利局等部門就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金籌措問題進(jìn)行過溝通，有相關(guān)會(huì)議紀(jì)要的有21個(gè)，占比32.31%；政府就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目與金融部門簽訂融資協(xié)議的有14個(gè)，占比21.54%；政府就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目與企業(yè)簽訂有合作治理協(xié)議的僅有10個(gè)，占比15.38%。政府高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金籌措?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的碎片化，導(dǎo)致籌資成本加大、資金集聚效應(yīng)不明顯，影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效果。
4．高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算不科學(xué)
科學(xué)合理的資金預(yù)算能夠?qū)?xiàng)目整體運(yùn)行進(jìn)行合理的計(jì)劃安排，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行周期計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)的分解和量化表述，能夠做到統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、講求績(jī)效和收支平衡。從嚴(yán)從緊、科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算編制，可以提高財(cái)政資金配置效率和使用效益，有利于項(xiàng)目規(guī)劃與日常監(jiān)控執(zhí)行。通過對(duì)河南省N縣65個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金投入情況的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：有41個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目并沒有進(jìn)行事前項(xiàng)目論證，對(duì)建設(shè)資金的供應(yīng)主體定位模糊，占比63.08%；有14個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金的供應(yīng)主體進(jìn)行了認(rèn)定，但相關(guān)資金供應(yīng)者的供應(yīng)能力達(dá)不到要求，占比21.54%；有10個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的資金預(yù)算沒有樹立零基預(yù)算理念，沒有按照工作量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算細(xì)化項(xiàng)目支出明細(xì)，占比15.38%。部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的資金預(yù)算編制和運(yùn)行不嚴(yán)謹(jǐn)、建設(shè)資金投入主體支撐度不強(qiáng)，造成資金的供應(yīng)與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行不匹配和資金供求脫節(jié)，影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的有效執(zhí)行。
三、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供求不均衡因素分析
1．高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性造成資金供應(yīng)渠道狹窄
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目屬于國(guó)家商品糧基地建設(shè)項(xiàng)目，是確保國(guó)家糧食安全的根基。國(guó)家層面實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，目的是增加整個(gè)社會(huì)福利，保障國(guó)家糧食安全生產(chǎn)，因此，從社會(huì)效應(yīng)方面來看其具有一定的正外部性和空間外溢性，呈現(xiàn)出非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特質(zhì)。依據(jù)薩繆爾遜和桑得莫相關(guān)“公共產(chǎn)品”理論和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”理論，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征。該特征致使企業(yè)、農(nóng)戶和相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體在成本利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)呈現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，普遍缺乏供給動(dòng)機(jī)，造成政府成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的單一供給主體，建設(shè)資金供應(yīng)渠道較為狹窄。一旦地方政府財(cái)政稅收等公共資源失配，在政府“有限理性”誘導(dǎo)下，存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金配置不足或被挪用，出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象，建設(shè)資金缺口較大，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效率較低，制約國(guó)家糧食安全生產(chǎn)，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。
2．政策約束致使融資方式較為單一
分稅制的制定，實(shí)質(zhì)上是政策的調(diào)整和一種制度安排，是對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行重新配置，是對(duì)中央政府和地方政府就財(cái)政權(quán)力進(jìn)行的又一次分配。這種稅制設(shè)置和運(yùn)行的原則是，把稅收收入較大、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力較強(qiáng)、與維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展關(guān)系緊密、便于中央政府集中掌控和征收管理的稅種，界定為中央稅，而把那些方便發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)、稅源較為分散不便統(tǒng)一征收管理的稅種，界定為地方稅。這種稅制一方面有利于加強(qiáng)稅收的征收管理和強(qiáng)化稅收功能；另一方面使大部分財(cái)權(quán)為中央政府所控制，但相關(guān)的事權(quán)卻沒有隨財(cái)權(quán)上移，地方政府仍被賦予了諸多財(cái)政支出責(zé)任，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配造成地方政府普遍存在著較大的財(cái)政收支缺口。為解決分稅制實(shí)施帶來的地方財(cái)政缺口較大問題，初期各地市大多采用預(yù)算外借貸緩解資金的約束。為避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，2014年我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文明確規(guī)定，只允許我國(guó)省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市進(jìn)行舉債，市、縣級(jí)政府層面的債務(wù)融資取消。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金僅依靠地方政府財(cái)政直接支付和上級(jí)政府舉債進(jìn)而轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金始終處于“缺口”狀態(tài)。
3．協(xié)調(diào)溝通機(jī)制欠缺導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的集聚效應(yīng)不明顯
健全完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有效實(shí)施的保證。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)涉及機(jī)構(gòu)較多、投資額度較大的項(xiàng)目，從項(xiàng)目的上報(bào)、審批、建設(shè)、竣工等諸多環(huán)節(jié)牽扯到政府眾多部門，每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作。例如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的選址、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)用地的審批需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局和農(nóng)村農(nóng)業(yè)局等部門參與；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域內(nèi)環(huán)評(píng)需要生態(tài)、環(huán)境、水利部門參與；資金籌措、劃撥、管理等需要財(cái)政部門、扶貧開發(fā)辦公室等部門參與；項(xiàng)目竣工驗(yàn)收需要農(nóng)村農(nóng)業(yè)等部門參與。但Ｎ縣沒有就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組建一個(gè)溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度，各參與部門無論是市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的縱向聯(lián)系，還是職能部門之間的橫向溝通，都缺乏有效順暢的協(xié)調(diào)，致使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入主體對(duì)項(xiàng)目的具體情況了解不深入，地方財(cái)政狀況與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)不匹配，資金的集聚效應(yīng)不明顯，資源配置效果較差，預(yù)期效益達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，制約糧食安全生產(chǎn)。
4．項(xiàng)目規(guī)劃不合理影響資金使用效益
地方政府是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中的政策決策者、建設(shè)資源的分配者和建設(shè)方案的執(zhí)行者，規(guī)劃合理、設(shè)計(jì)科學(xué)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方案，能夠促使項(xiàng)目發(fā)揮預(yù)期效用。高質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)順利實(shí)施的保證，也能促進(jìn)建設(shè)資金最大化發(fā)揮效應(yīng)，但高質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)需要業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)、綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人員對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的選址、方案的設(shè)計(jì)、建設(shè)的規(guī)模、資金的籌措、項(xiàng)目建設(shè)的管控等進(jìn)行合理論證和設(shè)計(jì)。Ｎ縣在實(shí)際開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，地方政府相關(guān)部門管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，在進(jìn)行前期規(guī)劃階段，沒有進(jìn)行詳細(xì)的走訪、座談和現(xiàn)場(chǎng)勘察，農(nóng)民參與度低，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的規(guī)劃方案與農(nóng)村實(shí)際訴求契合度不夠，資金配置不合理，資金動(dòng)態(tài)化供應(yīng)不到位，造成結(jié)構(gòu)性供求矛盾，影響資金的使用效益。
四、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金多元化供求均衡的對(duì)接路徑
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在保證國(guó)家糧食安全生產(chǎn)、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施等方面具有非常重要的作用，但資金投入不均衡已成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的難題。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的屬性，探索多元化投入機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)溝通，擴(kuò)大融資渠道，提高資金使用效率，可有效促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。
1．營(yíng)造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建多元化主體資金投入機(jī)制
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的范疇，體現(xiàn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重特質(zhì)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的正外溢效應(yīng)，國(guó)家（政府）、企業(yè)和農(nóng)戶都會(huì)獲取較大的收益。解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供需不平衡問題，應(yīng)按照“誰獲益，誰付費(fèi)”的原則，營(yíng)造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建多元化主體資金投入機(jī)制。首先，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，政府應(yīng)成為建設(shè)資金投入的主導(dǎo)力量，財(cái)政投入應(yīng)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資的主要渠道之一。因此，地方政府應(yīng)結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，做好預(yù)算，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，最大限度滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求。其次，地方政府應(yīng)圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金投入，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從對(duì)建設(shè)資源的支配性轉(zhuǎn)為引導(dǎo)性，搭建合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)融資平臺(tái)，優(yōu)化社會(huì)資源配置，整合社會(huì)各類資金，有效促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的快速、穩(wěn)定發(fā)展。再次，應(yīng)打破單一的政府投資模式，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，放開高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)權(quán)，擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)投資、大戶承包和外來資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，用市場(chǎng)的手段調(diào)動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多元化主體投入。
2．?dāng)U大政策有效供給，助推融資方式多樣化
有效的政策供應(yīng)能夠促使政府較好地解決社會(huì)公共問題供給進(jìn)而滿足社會(huì)各階層的公共訴求，提高政策執(zhí)行力，樹立政府的權(quán)威。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，建設(shè)規(guī)模較大，周期較長(zhǎng)，資金需求量較多，單一的財(cái)政支付方式不能滿足資金需求，需要政府結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的融資政策，拓寬建設(shè)資金融資渠道，有效推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。首先，政府在設(shè)計(jì)政策制度時(shí)，應(yīng)有針對(duì)性和時(shí)效性，在政策規(guī)劃和起草前，應(yīng)對(duì)農(nóng)村耕地實(shí)際分布、地方財(cái)政能力、社會(huì)資本、金融市場(chǎng)等情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，把握社會(huì)民意，供給適量、適當(dāng)?shù)慕鹑谡撸苊庹吖┙o的超前或滯后，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)融資方式多元化提供寬松政策環(huán)境。其次，應(yīng)依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求特征，結(jié)合資本市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，構(gòu)建完善的地方政府融資機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政與社會(huì)資本合作，采取股權(quán)投資和委托擔(dān)保等融資路徑，多方籌措資金，有效推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。再次，應(yīng)將地方政府性債務(wù)納入新預(yù)算法的框架內(nèi)，鼓勵(lì)各地方政府融資平臺(tái)提高償債能力，提升信用等級(jí)，搭建良好的融資合作平臺(tái)，最終建立起政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本多方參與的多元化的投融資體系，確保實(shí)現(xiàn)政府投融資運(yùn)作目標(biāo)。
3．各職能部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金合理配置
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及土地的征用、桿線的遷移、溝壑的填平和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)等，建設(shè)內(nèi)容較多，投資額度較大，因此，其設(shè)計(jì)規(guī)劃與方案的制定，需要各相關(guān)職能部門群策群力、協(xié)作溝通，從各自職能權(quán)限層面，提出建設(shè)實(shí)施方案，配置相應(yīng)資金，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不同建設(shè)階段資金有效供應(yīng)。首先，圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的籌集和使用，應(yīng)成立聯(lián)合工作組，著力協(xié)調(diào)不同職能部門間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的有效銜接，完善跨部門間聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機(jī)制，將有關(guān)涉農(nóng)資金集中使用，使建設(shè)資金統(tǒng)一調(diào)配，發(fā)揮資金聚合效應(yīng)。其次，區(qū)域內(nèi)各職能部門應(yīng)定期或不定期舉行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)會(huì)議，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方法、技術(shù)、規(guī)模和費(fèi)用的分擔(dān)等事宜進(jìn)行充分探討，達(dá)成資金合作框架協(xié)議，建立農(nóng)田建設(shè)資金多元化投入機(jī)制，以盡可能達(dá)到資金效應(yīng)最大化。再次，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田從規(guī)劃到實(shí)施整個(gè)過程中，各職能部門應(yīng)合理配置建設(shè)資金，平衡農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集使用方案，加強(qiáng)信息溝通交流，嚴(yán)格資金的流轉(zhuǎn)程序，保證建設(shè)資金的有效供應(yīng)，既不能出現(xiàn)資金閑置，也不能出現(xiàn)資金短缺。
4．做好全程規(guī)劃預(yù)算，提高資金使用效益
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目作為一項(xiàng)建設(shè)周期長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)化管理較為明顯的項(xiàng)目，前期勘察、中期建設(shè)和后期管護(hù)任務(wù)十分繁重，資金需求持續(xù)增加，建設(shè)部門應(yīng)結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)特點(diǎn)，協(xié)調(diào)好各職能部門的建設(shè)任務(wù)，做好規(guī)劃，以充分發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)資金的使用效益。首先，應(yīng)組織相關(guān)工作人員對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的規(guī)模、內(nèi)容等進(jìn)行討論，結(jié)合地方財(cái)政和社會(huì)資本融入情況，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不同內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)先序排列，按照重要性程度不同做好項(xiàng)目預(yù)算，既要保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)年的資金需要，也要合理規(guī)劃以后年度資金的持續(xù)，保證建設(shè)項(xiàng)目資金和債務(wù)的均衡。其次，針對(duì)建設(shè)過程中有可能出現(xiàn)的項(xiàng)目變更情況，應(yīng)配備儲(chǔ)備資金，在啟用前，召集專家進(jìn)行充分論證，完善資金使用手續(xù)。另外，應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員的作用，對(duì)一些隱蔽工程，應(yīng)保留圖片或錄像資料，作為決算和支付現(xiàn)金的依據(jù)，確保資金的使用效益。再次，應(yīng)圍繞區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的配置情況，獨(dú)立設(shè)置政府部門之外的監(jiān)督核查機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)建設(shè)資金籌集和使用進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，對(duì)劃撥資金不及時(shí)、不到位，拖延項(xiàng)目進(jìn)度的進(jìn)行懲治，確保區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作高效運(yùn)行。
五、結(jié)語
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是落實(shí)國(guó)家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的重要抓手，也是全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的重要保證。進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地的承載能力和產(chǎn)出能力，挖掘糧食生產(chǎn)潛能，需要充足的資金作保證。因此，圍繞脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接主基調(diào)，根據(jù)黨中央就“三農(nóng)”問題和糧食安全問題提出的新要求，結(jié)合河南省Ｎ縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的籌集和使用情況，提出從宏觀層面打造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建以政府財(cái)政支持為主導(dǎo)、社會(huì)資本有效參與的多元化投入的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)融資機(jī)制；做好頂層設(shè)計(jì)，突破政策束縛，拓寬融資渠道；加強(qiáng)各職能部門溝通交流，合理配置建設(shè)資源，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有效實(shí)施，筑牢農(nóng)業(yè)產(chǎn)能基礎(chǔ)設(shè)施條件，確保國(guó)家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助推脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。
