自從農(nóng)民開始城市化流動，部分農(nóng)民就開始退出土地，農(nóng)村就產(chǎn)生了土地流轉現(xiàn)象。土地流轉速度與農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的速度相適配。2008年—2016年左右，全國各地興起了一波土地大規(guī)模流轉的熱潮，主要是政府強制推動的。地方政府鼓勵工商資本下鄉(xiāng)流轉土地，強制小農(nóng)戶退出土地。之后，相關部門調整土地流轉政策，不再鼓勵土地大規(guī)模流轉。工商資本下鄉(xiāng)也產(chǎn)生了普遍的“毀約棄耕”現(xiàn)象，很多地區(qū)都出現(xiàn)了工商資本拖欠農(nóng)民土地租金、土地拋荒等問題。這一波土地大規(guī)模流轉熱潮就沒有繼續(xù)。從最近兩三年開始，因為土地不好耕種、農(nóng)業(yè)利潤降低、農(nóng)民家庭生命周期變化等，小農(nóng)戶又開始加速退出土地。這一輪土地流轉高潮主要不是政府強制推動的，是多種因素共同作用的結果。農(nóng)業(yè)朝著兩個方向去發(fā)展，一是土地向經(jīng)營規(guī)模超過300畝的資本集中，一是土地拋荒。
一、在農(nóng)民城市化流動過程中，部分農(nóng)民外出務工，部分農(nóng)民仍然留守農(nóng)村繼續(xù)耕種土地。留守農(nóng)村的主要是老人和婦女。外出務工農(nóng)民自發(fā)流轉土地，產(chǎn)生了中農(nóng)群體。農(nóng)民的土地主要在親友之間流轉，土地租金較低，畝均200-300元，甚至不要錢。這樣，農(nóng)民的畝均收入就可以達到1000元左右，農(nóng)民耕種30-50畝土地，就可以獲得3萬-5萬元的收入。農(nóng)民還可以有很多副業(yè)，養(yǎng)豬、養(yǎng)魚等，能夠增加家庭總收入。在打工收入較低的時期，這樣的收入水平不低于外出務工。當時，農(nóng)民家庭開支也不大，每年3萬-5萬元的收入也可以維持家庭開支。通過土地自發(fā)流轉，在南方水稻種植區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)生了一個種植土地面積30—50畝的中農(nóng)群體，在北方旱作區(qū)，中農(nóng)的土地經(jīng)營規(guī)?？梢赃_到50-100畝。如果是種植棉花，10畝地也是中農(nóng)。中農(nóng)群體的種植面積不大，農(nóng)業(yè)投資不多，普通農(nóng)民都可以成為中農(nóng)。這樣看來，中農(nóng)也是小農(nóng)戶的一部分。
當前階段，小農(nóng)戶和中農(nóng)都在加速退出土地，土地流轉率進一步提高。中部地區(qū)A縣的土地流轉率達到43%，B縣的土地流轉率達到68%。B縣的一個村莊之前基本上都是農(nóng)戶自己耕種土地，2018年高標準農(nóng)田建設完成后有20%的農(nóng)戶退出土地，2023年有50%的農(nóng)戶退出土地。小農(nóng)戶和中農(nóng)退出土地有以下幾個方面的原因。
第一，農(nóng)業(yè)畝均利潤降低，包括絕對收益和相對收益都在降低。農(nóng)業(yè)絕對收益降低一是因為農(nóng)資持續(xù)上漲，二是農(nóng)業(yè)機械化帶來的農(nóng)業(yè)資本投資的增加。不計算農(nóng)民的勞動投入，畝均收入可能只有200-300元。農(nóng)民調侃道：“種一年田只有200元，打工一天就有200元”。在農(nóng)業(yè)絕對收益減少的情況下，如果以糧油的目的的種地就很不劃算。農(nóng)村老人即使不外出打工，也會選擇退出土地。老人只耕種1-2畝的口糧田，以減少家庭開支，也可以打發(fā)時間，不愿意耕種超出口糧田的土地。相對收益的降低，一是相對于打工收入，現(xiàn)在夫妻倆外出務工年收入可以達到8萬-10萬元，二是相對于家庭開支的增加，農(nóng)民日常生活開支增加。不算大額開支，現(xiàn)在農(nóng)民家庭的日常生活開支都要有7萬-8萬元甚至更高，每年3萬-5萬元的收入難以維持家庭開支。
二是農(nóng)村副業(yè)減少。農(nóng)民家庭收入來源多元化，更加關心的是家庭總收入，而不是單純的農(nóng)業(yè)種植收入。如果農(nóng)民在村有其他的收入，就可以將農(nóng)業(yè)種植收入作為補充，能夠接受較低的農(nóng)業(yè)種植收入。副業(yè)是農(nóng)民家庭收入的重要補充，主要來源于養(yǎng)殖業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)資本化的深化，養(yǎng)殖業(yè)基本上已經(jīng)規(guī)?；?，由資本經(jīng)營。資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)主要采取薄利多銷模式，規(guī)?；B(yǎng)殖降低了畝均收益或者頭均收益。農(nóng)民家庭進行養(yǎng)殖非常不劃算，養(yǎng)豬和養(yǎng)魚的農(nóng)戶越來越少了。因為飼料技術沒有攻克，難以集中化圈養(yǎng)羊、牛，還有小農(nóng)戶在養(yǎng)羊和牛。沒有副業(yè)補充，完全依靠種植業(yè)，農(nóng)民家庭總收入進一步降低。
三是因為水利、秸稈禁燒等因素，土地更加不好耕種。自從農(nóng)業(yè)稅費取消后，農(nóng)業(yè)水利的惡化狀態(tài)一直沒有改善，而且還在繼續(xù)惡化。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，沒有水利，農(nóng)民根本無法種田。丘陵地區(qū)農(nóng)民退出土地，主要是因為水利條件的惡化。近年來的秸稈禁燒政策也使得土地越加難以耕種。小塊田難以做到深翻，秸稈還田后，草害越來越嚴重，蟲害也多。無法深翻，秸稈難以完成腐爛掉，影響播種和作物成熟期，有的農(nóng)民只能空閑一季。秸稈還田后，小農(nóng)戶需要增加機械作業(yè)成本、種子成本、農(nóng)藥成本、化肥成本等，每畝要增加100元以上的成本。
四是因為農(nóng)民晚婚、婚姻成本高等原因，農(nóng)民家庭生命周期變化。農(nóng)村青年晚婚或者光棍現(xiàn)象越來越多。當子女遲遲不結婚，農(nóng)民就還沒有完成人生任務，還要繼續(xù)在城市給子女賺取結婚費用，就會推遲返鄉(xiāng)時間。當子女結婚后，不管年齡如何，農(nóng)民工就會更加傾向于返回農(nóng)村養(yǎng)老或者帶小孩。在農(nóng)民家庭結婚高彩禮高以及需要進城買房的情況下，農(nóng)民的開支壓力很大，不需要回村帶小孩的老人還需要繼續(xù)在城市打工。有的農(nóng)民甚至在給兒子買房或者兒子結婚后，才開啟了進城打工之旅。
五是資本進入加速小農(nóng)戶退出。資本進入農(nóng)村后，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。資本會支付更高的土地租金，激勵小農(nóng)戶退出土地。中部地區(qū)某縣資本進入進行稻蝦連種，土地租金上漲到畝均1000元左右，有的村莊土地租金上漲到1300元。東部地區(qū)C縣資本進入后，土地租金從畝均300元上漲到600元。東部地區(qū)B縣資本進入后，土地租金也逐漸上漲到1200元。在這種情況下，土地租金可能比農(nóng)民自己耕種土地還要劃算，小農(nóng)戶就更加愿意流轉土地。高租金也會激勵進城農(nóng)民將土地給資本耕種，中農(nóng)就無法獲得廉價的土地，就會進一步退出土地。
二、農(nóng)民退出的土地，有的地方由資本耕種，有的地方則拋荒了。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術已經(jīng)高度發(fā)達的情況下，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營取決于農(nóng)業(yè)基礎設施的配套情況、土地集中連片程度。當基礎設施充分配套、土地集中連片，資本就可以進行規(guī)模經(jīng)營。資本包括工商資本，也包括村莊中的精英農(nóng)民群體。資本與普通農(nóng)民的不同在于，資本具有較強的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能力，也需要有大量資金，也具有較強的應對風險的能力，因而可以進行規(guī)模經(jīng)營。普通農(nóng)民只能耕種規(guī)模較小的土地，既缺乏進行規(guī)模經(jīng)營的技術條件和管理水平，也缺乏應對風險的能力，還缺乏進行規(guī)模經(jīng)營需要的投資資金。例如，在水稻種植區(qū)，單就種植一季水稻的投資就需要畝均800元。當糧食種植規(guī)模達到300畝時，農(nóng)業(yè)投資就達到了20多萬元。這還不包括土地租金，還需要配套相應的農(nóng)業(yè)機械。普通農(nóng)戶缺乏投資能力，或者說只有少部分的普通農(nóng)民才可能將土地經(jīng)營規(guī)模擴大到300畝。
在基礎設施完善、土地平整的地區(qū)，普通農(nóng)民退出的土地由資本耕種。這些地區(qū)土地具備進行規(guī)模經(jīng)營的條件。資本通過擴大土地經(jīng)營面積的方式，增加農(nóng)業(yè)收入。目前，扣除土地租金和投資成本，糧食種植畝均收入200-300元左右。耕種面積達到300畝-500畝，才有6萬-10萬元的收入，資本才有種地的積極性。因此，在糧食種植區(qū)，土地經(jīng)營規(guī)模普遍都在300畝以上。
在基礎設施不完善、土地不平整的地區(qū)，普通農(nóng)民退出的土地只能拋荒了。這些地區(qū)缺乏進行規(guī)模經(jīng)營的條件，資本難以進行規(guī)模經(jīng)營，土地只能拋荒。
綜上，當前農(nóng)業(yè)朝著兩個方向發(fā)展，一是適合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的丘陵地區(qū)，普通農(nóng)民退出的土地由資本耕種，土地經(jīng)營規(guī)模超過了300畝。這些是農(nóng)業(yè)利益密集地區(qū)，土地利益向強勢群體分配，小農(nóng)戶在消失。二是不適合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的丘陵和山區(qū)，普通農(nóng)民退出的土地就拋荒了。這是農(nóng)業(yè)利益稀薄的地區(qū)，農(nóng)業(yè)更加萎縮，誰也沒有從農(nóng)業(yè)中獲利。
三、為了應對農(nóng)業(yè)變化的新趨勢，地方政府進行土地制度創(chuàng)新。推動土地規(guī)模經(jīng)營的主要限制條件是土地分散流轉。土地產(chǎn)權分散在農(nóng)民手中，農(nóng)民之間的土地相互插花，而每個農(nóng)民的土地流轉意愿存在差異性。在土地分散流轉的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者只能獲得分散的土地。耕種30-50畝土地的農(nóng)民，土地可能有幾十塊，很難進行管理和規(guī)模經(jīng)營。土地分散流轉限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，在丘陵水稻種植區(qū)，一對夫妻只能耕種30—50畝的土地。正是因為如此，當農(nóng)業(yè)畝均利潤下降時，中農(nóng)很難擴大土地規(guī)模，只能退出農(nóng)業(yè)。
各地探索“確權不確地”“小田并大田”等改革創(chuàng)新，推動組織化土地流轉方式。中部地區(qū)A縣探索“小田并大田”改革，發(fā)揮村集體的居間服務作用，推動土地集中連片流轉。村集體將土地經(jīng)營權收回，結合高標準農(nóng)田建設進行土地平整，再將土地集中連片流轉給資本。中部地區(qū)B縣一個村探索“確權不確地”改革，村集體統(tǒng)一配置土地經(jīng)營權，將全村2000畝地流轉了一個經(jīng)營主體。東部發(fā)達地區(qū)C縣也結合高標準農(nóng)田建設探索“土地確權確畝不確地”的做法，推動土地集中連片流轉，將土地流轉率從20%提高到80%。發(fā)達地區(qū)D縣是平原地區(qū)，也存在土地分散流轉的問題。地方政府探索“小田并大田”改革，將土地流轉率從50%左右提高到80%左右。
這些制度創(chuàng)新的共同點是賦權村集體，發(fā)揮村集體組織土地流轉的作用。賦權集體是通過兩個機制實現(xiàn)的，一是高標準農(nóng)田建設增加了土地利益，產(chǎn)生了對村集體的利益激勵，村集體有動力推動改革。高標準農(nóng)田為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了條件，村集體可以將土地流轉出去，就能夠收取土地流轉服務費。這些地區(qū)，村集體有動力介入土地流轉的原因是可以通過收取居間服務費的方式增加村集體收入，村集體每畝可以收取50-100元的居間服務費。二是通過土地制度改革賦予村集體整合土地經(jīng)營權的合法性。現(xiàn)行土地制度限制村集體調整土地。高標準農(nóng)田建設破壞了田埂和地界，涉及土地重新分配的問題。村集體借機調整地塊，實現(xiàn)土地集中連片流轉。
通過土地制度創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營成為可能，可能會將農(nóng)業(yè)利益稀薄地區(qū)轉變?yōu)槔婷芗貐^(qū)。中部地區(qū)D縣就是典型案例。D縣產(chǎn)生大量土地拋荒現(xiàn)象，但是在高標準農(nóng)田建設和土地集中連片流轉后，出現(xiàn)了資本爭搶土地的趨勢。在進行高標準農(nóng)田建設之前，資本就開始預定土地。高標準農(nóng)田建設后的土地基本上都流轉給了資本。一個村莊的土地有3400畝，土地拋荒面積有500-600畝。村里做了800畝的高標準農(nóng)田建設項目，這800畝土地就被4個種植大戶預定了。第一個種植大戶流轉220畝，主營業(yè)務是做工程和物流，養(yǎng)雞5000-6000只。流轉土地主要是用來作為養(yǎng)雞的場地。第二個種植大戶流轉200畝，主營業(yè)務是在集鎮(zhèn)上賣牛肉，養(yǎng)牛40—50只。第三個種植大戶流轉土地100畝，主營業(yè)務是跨省做農(nóng)機服務，之前也種植了100畝地。第四個種植大戶流轉土地300畝，與4個人合伙種植，計劃流轉土地2000畝。
土地制度創(chuàng)新或者能夠推動土地規(guī)模經(jīng)營，解決土地拋荒問題，但是又進一步將小農(nóng)戶排斥出農(nóng)業(yè)經(jīng)營范圍。這些土地制度創(chuàng)新客觀上提升了資本的競爭力，或者傾向于將土地向強勢群體分配，都有意無意將小農(nóng)戶進一步排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域。
